News

К вопросу о единой государственной системе надзорной деятельности в России

Publish date: 06/05/2005

Рассмотрены концептуальные положения развития одной из крупнейших систем государственного надзора по комплексной технологической безопасности страны. Обоснована необходимость системной интеграции органов Госнадзора. Изложены структура и состав, основные задачи и функции, а также возможные пути дальнейшего развития Единой надзорной службы России, указаны наиболее приоритетные меры по ее развитию в ближайшей и средней перспективе.

М.Н. Тихонов, ФГУП НИИ промышленной и морской медицины, Санкт-Петербург
М.И. Рылов, ООО «РЭСцентр», Санкт-Петербург

1. О необходимости системной интеграции органов Госнадзора

Распад СССР прошел под знаком развала экономических и производственных отношений в стране, дифференциации предприятий, появления частных предприятий и отраслей производства. Эта тенденция продолжается и сегодня, отражая неустойчивый характер экономики переходного периода. Но на рубеже столетий стала явственной и другая тенденция в России – интеграция средних предприятий и усилий частнопредпринимательской деятельности и возникновение синтетических направлений.

Применительно к безопасности потенциально опасных предприятий конкретные виды регулируемой деятельности, разграничение полномочий, прав, обязанностей и ответственности соответствующих органов, а также полномочия отдельных должностных лиц устанавливались в положениях об органах государственного регулирования безопасности. Так, например, государственный контроль и надзор в области использования атомной энергии (ИАЭ) проводится в соответствии с Указом Президента РФ от 21.01.97 г. № 26 «О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии», в числе которых – органы государственного регулирования ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности – Госатомнадзор, Минздрав, Госгортехнадзор и МВД России.

Кроме указанных выше видов надзора, которые осуществляют поименованные в данном Указе Федеральные органы исполнительной власти, на объектах ИАЭ осуществляются все другие виды Государственного надзора, предусмотренные законодательством РФ. Так, большинство промышленных предприятий атомной отрасли подлежат проверке органами Госгортехнадзра России, энергонадзора, пожнадзора. Помимо государственных независимых надзоров, почти в каждой области хозяйствующей деятельности (будь то сфера производства материальных ценностей или область предоставления различного вида услуг), в области ИАЭ функционирует также огромное количество ведомственных, межведомственных, внутрикорпорационных и всякого рода невообразимое число надзорных органов. Проверяемые различными надзорными органами аспекты деятельности подконтрольных им юридических и/или физических лиц, как правило, во многом очень схожи или просто дублируют друг друга.

Многие из этих надзорных органов осуществляют и контроль выполнения условий действия лицензий, выдачу которых предприятиям осуществляют министерства и ведомства в соответствии с законом РФ от 25.09.98 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и организационно-учредительными документами (Положениями, Уставами и др.) о них. Состав обосновывающих документов для получения лицензий, подаваемых конкретным предприятием в различные надзорные органы почти на 60% повторяется. Для всех лицензионных процедур в обязательном порядке проверяется юридический статус предприятия, его компетентность в заявленной к лицензированию области, способность к покрытию возможных ущербов от деятельности в этой области.

Во многом повторяются и требования к «профпригодности». Так, к примеру, для получения лицензии на осуществление деятельности по проектированию крупных промышленных объектов необходимо получить «добро», как минимум, в Госгортехнадзоре России и Минпромнауки России. При этом в Перечень нормативов, по которым должны проектироваться такие объекты, входят в том числе и строительные нормы и Правила (СНиП), соответствие проекта которым «отслеживается» одновременно и Госгортехнадзором России и надзором в области строительства. Фактически одни и те же требования к знанию проектировщиками указанных нормативов проверяются двумя разными ведомствами в ходе работы двух разных комиссий при выдаче двух формально разных лицензий. В последующем на весь срок действия лицензии большое количество проверяющих обеспечивает себе отсутствие безработицы путем проведения плановых и внеплановых инспекций.

Имеющая место практика лицензирования вызывает много вопросов. Достаточно спорным является любой ответ на вопрос, кто должен лицензировать атомную деятельность, орган управления или орган регулирования. Не решил эту проблему и Федеральный закон № 128-ФЗ от 08.08.01 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», так как его действие не распространяется на деятельность, работы и услуги в области ИАЭ. Складывается впечатление, что подчас ситуацию с обеспечением радиационной безопасности определяют интересы органов регулирования, а не интересы страны в целом и тем более не интересы тех, кто работает с источниками ионизирующих излучений, создавая материальные ценности. Например, в Положении «О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» целую страницу занимают перечисление и размеры выплат за лицензии. Непонятно, на каком основании одно госбюджетное учреждение берет деньги с другого. Но интереснее иное. Эти выплаты существенно меньше выплат за навязываемую юридическим лицам так называемую экспертизу документов через аффилированные структуры. Поскольку для большинства надзорных органов доходы от надзорно-контрольной деятельности являются основными, совершенно очевидно, что они никоим образом не заинтересованы в их ограничении. В итоге – на сегодняшний день чуть ли не в каждом ведомстве и регионе имеется собственный (в пределах своей компетенции) надзорный орган.

Решением указанной проблемы на начальном этапе рыночной экономики могла бы стать координация работы различных надзорных органов при осуществлении контрольно –надзорной деятельности на объектах ИАЭ, а также более широкое использование результатов обязательной сертификации в качестве доказательной базы при проведении инспекций надзорных органов. Следует заметить, что в условиях меняющихся реалий процедуры подтверждения соответствия приобретают все более значимую роль как наиболее действенный механизм повышения общего уровня безопасности особо опасных производств.

Не решена проблема управления атомной деятельностью предприятий, относящихся к ведомствам, не наделенными правами управления. Это актуально (хотя выглядит как курьез) даже для Минздрава, не имеющего ведомственной (центральной) службы радиационной безопасности, хотя медицинские процедуры в нашей стране вносят весомый вклад в дозу облучения как отдельного индивидуума, так и населения в целом. Поэтому неудивительно, что часть паспортных данных от некоторых субъектов РФ, представляемых для составления радиационно-гигиенических паспортов территорий, официально признаются недостоверными и корректируются.

Спорная ситуация сложилась с практикой принятия нормативных документов, что является следствием содержания статей 20 и 25 Федерального закона от 20.11.95 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», где приоритет отдан органам регулирования. Примером может служить нестыковка законов «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» ( № 52-ФЗ от 30.03.99 г.) и «Об обеспечении единства измерений» ( № 24-ФЗ от 27.04.93 г.). Следует заметить, что последний закон вообще, как правило, необоснованно не упоминается в нормах и санитарных правилах, хотя «методика выполнения радиационных измерений относится к сфере распространения государственного метрологического контроля и надзора» и должна быть аттестована в соответствии со статьей 9 ФЗ № 24 от 27.04.93 г.

Узаконенные постановлениями Правительства и органов регулирования платные лицензии, санитарно-эпидемиологические заключения, экспертизы, проводимые через аффилированные структуры, и многие другие «инициативы» территориальных органов регулирования оказывают отрицательное влияние на состояние радиационной и экологической безопасности (РЭБ) в целом. Огромное количество во многом надуманных и бесполезных (но весьма трудоемких при подготовке) документов не оставляет работникам служб радиационной безопасности (а тем более лицу, за нее ответственному) времени и финансовых возможностей на выполнение своих профессиональных обязанностей, включая радиационный контроль.

Ситуация в этой сфере деятельности напоминает ситуацию в сфере малого и «не малого» бизнеса, обсуждавшуюся уже не в первый раз у Президента РФ. На встречах бизнесменов с Президентом действия надзорных органов получили весьма негативную оценку.

На протяжении всего периода существования разрозненных надзорных органов возникали проблемы повышения управляемости, надежности и эффективности этой системы. Разрешение этих проблем осуществлялось как внутри министерств и ведомств, так и в масштабах всей системы в целом в соответствии с Указом Президента РФ от 21.01.97 г. № 26. Наиболее масштабные идеи и предложения, касающиеся структурно-функциональных преобразований возникали, как правило, в МЧС и Минатоме России. Сущность этих идей и преобразований (реформирования), если говорить кратко, состоит в системной интеграции органов надзора как общегосударственной системы. Необходимость таких интеграционных преобразований объективно обусловлена складывающимися в стране экономическими и социальными условиями, тенденциями роста числа и масштаба чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и иного характера, потребностями укрепления национальной безопасности.

2. России нужна комплексная технология безопасности потенциально опасных объектов
Идея создания Единой надзорной службы России формировалась в процессе осознания необходимости усиления роли государства в осуществлении защиты человека и среды его обитания от негативных последствий техногенного развития цивилизации и предусматривала объединение ведомственных служб надзора в единое целое, оптимизацию их структуры и численности, создание универсального по своему составу и возможностям единого контрольного ведомства.

В соответствии с Указами Президента РФ от 09.03.04 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20.05.04 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» постановлением Правительства РФ от 30.07.04 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» утверждено Положение о Федеральной службе по этим видам надзора. Предметно статус, перечни функций и задач, возложенных на Службу, детально изложены в данном Положении.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Главная цель реформирования государственных органов надзора заключается в создании единой надзорной организации, объединяющей усилия функционально связанных (сегодня разрозненных) различных служб надзора, с целью эффективного выполнения указанных задач.

Вновь организованная единая Служба является:

  • органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;
  • специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности;
  • органом государственного горного надзора;
  • специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;
  • органом государственного энергетического надзора;
  • специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.

Общее руководство деятельностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет Правительство РФ.

Целью новой Службы должно стать создание и поддержание комплекса факторов, гарантирующих защиту жизни и здоровья нынешнего и будущих поколений людей, окружающей среды, интересов государства при использовании технологий повышенной опасности.

Единая Служба создана на базе существовавших служб по технологическому и атомному надзору. Ей переданы также функции по экологическому надзору из Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Ранее Федеральной службе по технологическому надзору были переданы функции по контролю и надзору за ликвидируемым Министерством энергетики России, а также преобразуемым Госкомитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Простое перечисление направлений деятельности показывает, в какого «монстра» может превратиться эта Служба и как важно в самом начале ее становления правильно заложить основы ее деятельности

Руководствуясь постановлением Правительства от 30.07.04 г. № 401 и Положением об этой Службе приказом ее Руководителя А.Б. Малышева от 09.08.04 г. № 4 введена в действие структура центрального аппарата Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, включающая помимо Руководителя и пяти его заместителей, 15 нижепоименованных управлений:1) административно-контрольное; 2) методологии и организации регулирующей деятельности; 3) международного сотрудничества и взаимодействия с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями; 4) финансово-хозяйственной деятельности; 5) кадровой политики и защиты государственной тайны; 6) по регулированию безопасности атомных станций; 7) по регулированию безопасности объектов ядерного топливного цикла и ядерных материалов; 8) по регулированию безопасности исследовательских ядерных установок, ядерных энергетических установок судов и радиационно опасных объектов; 9) технического надзора; 10) по надзору в электроэнергетике; 11) по надзору за взрывоопасными и химически опасными производствами и объектами; 12) по надзору за общепромышленными опасными объектами; 13) горного надзора, 14) контроля и надзора в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля); 15) государственной экологической экспертизы.

Единая Служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Таким образом, Единая служба органически включает в себя три базисные составные части: 1) функциональные подразделения, обеспечивающие организацию выполнения задач; 2) подразделения, образованные по отраслевому принципу и 3) обеспечивающие подразделения, которые должны решать вопросы общего назначения для различных отраслей.

Необходимость жесткого построения Единой системы управления надзорными органами обусловлена тем, что управление в них проходит с использованием и аналитико-синтетической переработкой значительных объемов всей доступной разнородной информации, рассредоточенной по многим организациям, относящимся к разным ведомствам. Достаточно сказать, что в 1999 г. в сфере народного хозяйства работало 2634 поднадзорных предприятий, организаций и учреждений, осуществлявших свою деятельность с ИАЭ и имевших в своём составе 8189 радиационно опасных объектов – цехов, лабораторий, технологических единиц. К ним относится большинство предприятий металлургической, химической промышленности, предприятия топливно-энергетического комплекса, а также научные организации и медицинские учреждения. Основные виды деятельности в области ИАЭ для таких организаций – эксплуатация радиационных источников при ведении технологических процессов, обращение с радиоактивными веществами при их производстве, переработке, использовании, транспортировании и хранении [15]. Сейчас у России имеется 213 ядерных установок различного назначения (в основном, это исследовательские реакторы и атомные станции). Кроме того, на территории России находится 1467 пунктов хранения ядерных отходов в народном хозяйстве и 5194 различных радиационных источников.

Надзор за состоянием радиационной безопасности (РБ) объектов этих организаций осуществляли 7 отделов по надзору за РБ межрегиональных территориальных округов, 51 отдел инспекций, включая Камчатское представительство и Сахалинское отделение отделов инспекций, а также сотрудники отделов инспекций ядерной и радиационной безопасности по другим направлениям надзора, на которых эти обязанности возложены руководством округов Госатомнадзора. Контроль за военными объектами, на которых используются ядерные материалы, осуществляет Министерство обороны.

Старение этих объектов интенсифицирует уязвимость их различными внешними и внутренними воздействиями. Следует также учесть, что в рыночной экономике типичным является желание многих государственных структур торговать информацией с утратой административных рычагов влияния в этой сфере. Иерархичность управления предполагает безусловное право оперативного вмешательства вышестоящего уровня в строго упорядоченную систему соподчинения и зависимость его решений от решений, принимаемых элементами нижестоящих уровней.

Указом Президента РФ обеспечено соблюдение основополагающего принципа – независимости органа надзора от организаций, осуществляющих деятельность, подлежащую надзору. Однако достичь поставленной цели можно лишь при определенных условиях.

Во-первых, новая Служба должна принимать самое активное участие в нормативном регулировании – разработке, согласовании, введении в действие и совершенствовании нормативных документов по безопасности. Во-вторых, ей должны быть переданы функции лицензирования деятельности опасных производств и технологий на основе всесторонних оценок и экспертиз. В-третьих, Федеральная Служба должна осуществлять эффективный надзор за соблюдением условий действия лицензий на потенциально опасных объектах [11].

Основной упор в своей деятельности Служба должна делать на предупреждение нарушений безопасности. Для этого надзор должен осуществляться на всех этапах и стадиях жизненного цикла потенциально опасных объектов (вне зависимости от их ведомственной принадлежности) – от создания проекта и выбора места расположения до снятия объекта с эксплуатации и реабилитации территории. Контроль выполнения пунктов предписаний, как правило, осуществляется ведомственными службами контроля. Поэтому изыскиваются новые формы регулирования безопасности и возможности участия в них органов государственного контроля и надзора.

Создание единой надзорной организации на месте разрозненных до сегодняшнего дня ведомств гарантирует нашему государству безопасность, а предприятиям — понятные и удобные условия взаимодействия с государством. Правоприменение в этой сфере деятельности (контроль, лицензирование, нормы, штрафы) должно находиться в компетенции государства и новой Службы. Раньше органы, относящиеся к надзору за различными сферами деятельности, были рассеяны по различным ведомствам, что являлось серьезным препятствием для эффективного комплексного управления надзорной деятельностью.

Следует сказать, что совершенствование управления на всех уровнях — огромный и еще мало востребованный резерв повышения эффективности надзорной деятельности в России. Большой «бедой» в работе большинства надзорных органов, как уже отмечалось выше, является совмещение ими в своей деятельности государственных и коммерческих функций, что невольно способствует расцвету коррупции. К примеру, оба государственных надзора – Госатомнадзор России и Госгортехнадзор России – участвуют в деятельности систем обязательной сертификации поднадзорной им продукции. С одной стороны, своими руководящими документами (определяющими допуск продукции на объекты использования) они требуют проведения ее обязательной сертификации, а с другой – сами эти сертификаты и выдают. Эти же надзорные органы участвуют и в работе комиссий по аккредитации участников систем сертификации, большинство из которых является поднадзорными им предприятиями, то есть уже зависимыми от них лицами.

В настоящее время в целях реализации основных направлений административной реформы осуществляются мероприятия по исключению, изменению редакции или сокращению масштабов реализации тех функций государственного регулирования, которые являются избыточными или дублирующими.

В законе «О техническом регулировании» от 27.12.02 г. № 184-ФЗ однозначно указывается на недопустимость совмещения функций государственного надзора (контроля) и проведения обязательной сертификации продукции, а также функций государственного надзора (контроля) и проведения работ по аккредитации и недопустимость внебюджетного финансирования государственного надзора (контроля) за соблюдением требований технических регламентов. Не включенные в технические регламенты требования не могут носить обязательный характер.

Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования (если они не составляют государственную тайну) акты только рекомендательного характера. Подтверждением этому являются ГОСТы, являющиеся в настоящее время рекомендательными документами. Международные и (или) национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов.

Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда (жизни и здоровью граждан и животных, имуществу физических или юридических лиц, или муниципальному и государственному имуществу) устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие, в том числе, ядерную и радиационную безопасность.

Важно, что технические регламенты не могут быть приняты федеральными органами исполнительной власти, а принимаются постановлением Правительства РФ, указами Президента или федеральными законами РФ.

Представляется оправданной следующая принципиальная иерархическая структура обеспечения радиационной, экологической и технологической безопасности: обязательные технические регламенты (Федеральный закон, указ Президента, постановление Правительства) — рекомендательные нормы безопасности (орган регулирования) – рекомендательные основные санитарные правила (орган управления и орган регулирования) – рекомендательные санитарные правила (орган регулирования и профильное федеральное ведомство) [6]. При этом ведомства, производственные концерны и т.п. вправе ввести в действие на подведомственных предприятиях приказом любой нормативный документ как обязательный.

Контроль соблюдения радиационной безопасности на объектах осуществляет ведомственная (центральная) служба радиационной безопасности и служба радиационной безопасности предприятия, а ответственность за ее состояние несет руководитель предприятия или назначенный им его заместитель.

Надзорные органы не вправе требовать отчетности, контролировать, согласовывать (например, контрольные уровни), разрешать или запрещать любые аспекты атомной деятельности предприятий, не касающиеся выполнения требований технических регламентов.

Выдача лицензий на виды деятельности, осуществляемая на основе оценки всего комплекса взаимосвязанных вопросов обеспечения безопасности, значительно снизит нагрузку на предприятия и организации. Они будут представлять в органы Единой службы одно заявление и получать одну лицензию на установленный вид деятельности. Многочисленные ведомственные проверки отдельных вопросов уступят место единовременным проверкам «за раз» всего комплекса обеспечения безопасности. Создание единого надзорного ведомства – новой Федеральной службы – позволит на практике реализовать принцип «единого окна» для поднадзорных организаций [11] на основе внедрения единых современных критериев обеспечения комплексной технологии безопасности.

3. Возможные пути дальнейшего развития Единой надзорной службы России
Итак, в России наконец-то создана и прошла становление Единая государственная система надзора, которая аккумулировала значительные человеческие, интеллектуальные и материальные ресурсы, используемые для комплексной технологии безопасности поднадзорных объектов. Создание объединенной Службы Госнадзора – значительный шаг в развитии отечественной системы многопланового надзора. В условиях наблюдаемого в последние годы роста в стране числа и масштабности чрезвычайных ситуаций трудно себе представить реальное обеспечение безопасности личности, общества и государства, декларированное Конституцией РФ, без существования подобной системы.

В настоящее время трудно указать работу, в которой бы системно были раскрыты перспективы развития надзорных органов в составе новой Федеральной службы, прямым предназначением которой является решение указанной выше совокупности задач и функций, оценено соответствие существующего состояния надзорных органов России предъявляемым к ним современным требованиям, представлены направления развития данных органов в их совокупности, обеспечивающие адекватность их состояния предъявляемым техническим требованиям.

Существуют два подхода к вопросу дальнейшего развития новой Федеральной службы: бюрократический (законодательство и существующие постановления Правительства РФ этому не препятствуют, примеры такой «деятельности» есть, а бурное и бесконтрольное нормотворчество создает для нее хорошую основу) и государственный (у России нет времени на 7-летний срок для подготовки технических регламентов).

Формирование новой Службы необходимо осуществлять в соответствии с двумя основными требованиями: во-первых, она должна соответствовать социально-экономическим условиям функционирования национальной экономики и, во-вторых, способствовать успешному выполнению стоящих перед ней задач. Понимание рационального устройства Федеральной службы тождественно целесообразному ее устройству .

Успех дела зависит от воли, целеустремленности, опыта, знаний и квалификации руководителей, от их твердой позиции в вопросах технологической безопасности поднадзорных объектов. Несомненно одно – главным определяющим фактором этого успеха будет являться чёткая, прозрачная и прагматичная позиция Руководства Федеральной службы.

С точки зрения кадровой политики, если во вновь созданную Службу станут набирать людей, прочно связанных родственными узами с подконтрольными ведомствами, если ее задачей при новом Руководстве станет концентрация власти ради самой власти и сопутствующих ей денег, получаемых от разного рода лоббистов, будет большая беда, и не одна. Если же создание означенной Федеральной службы будет идти в русле начатой административной реформы, то и эффективность контроля над поднадзорными объектами возрастет, и сами отечественные производства заработают более эффективно. Владельцы опасных промышленных предприятий и технологий лишатся нынешних лоббистских связей и смогут в значительной степени упростить себе жизнь.

Главное здесь – это определенная система целей, ценностей и приоритетов, лежащих в основе обеспечения безопасности общества, его исторического развития, тех перемен, которых оно хочет добиться. Без этого нельзя сделать общество безопасным и прогрессивно развивающимся. Все эти возможные результаты в связи с подготовкой к вступлению России во Всемирную торговую организацию (ВТО) являются обязательным условием интеграции России в мировое сообщество цивилизованных государств в части требований к законодательству стран – членов ВТО.

Науковедческий прогноз – дело неблагодарное. Представить концептуальную основу развития рассматриваемой системы даже в среднесрочной (5 – 6 лет) перспективе в условиях рыночной и политической неопределенности – дело сложное. Это вопрос политики, а не науки. Политика в нашей стране в ближайшее время останется ключевым фактором, и связанные с ней риски нельзя недооценивать. Проведение в жизнь административной реформы требует взвешенного, тщательно продуманного и научно обоснованного подхода.

В данном процессе предусматривается рациональная интеграция структур и функций, а также диверсификация (расширение сферы и изменение вида профессиональной работы и освоение новых видов услуг) деятельности надзорных органов.

Главное на начальном этапе становления новой Службы: 1) сохранить базисные составляющие существующей структуры, организация и деятельность которых с определенной степенью полноты урегулированы соответствующими федеральными законами и постановлениями Правительства РФ; 2) обеспечить способность каждой базисной составляющей не только отвечать своему традиционному предназначению, но и эффективно перестраиваться сообразно существующим реалиям.

В данный момент повышение эффективности базисных составляющих Федеральной службы на основе расширения (или сужения), а также поиска рационального сочетания выполняемых ими функций (короче – несущественного изменения комплекса решаемых задач) достигается путем сохранения (в основном за счет комплексирования) структуры органов Госнадзора в виде, существующем в настоящее время.

Федеральная служба по атомному надзору не реформирована, а только переименована. Об этом на пресс-конференции заявил руководитель службы А.Б. Малышев. «Нельзя говорить о Федеральной службе по атомному надзору как о вновь образованной, состоялось лишь ее переименование», – подчеркнул А.Б. Малышев. Аналогичная ситуация наблюдается и в других базисных составляющих Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Другими словами, развитие новой Службы проводится консервативно- эволюционными методами с сохранением существующей структуры и функциями. О перспективе такой комплексации пока говорить рано. Сделать заметные шаги в достижении указанных целей, несмотря на их кажущуюся рациональность, пока не удалось. Причина – межведомственные противоречия и ряд объективных и субъективных обстоятельств финансового плана. Отсутствие желания делать соответствующие инвестиции к тому же осложняется навязанной политической неопределенностью и неопределенностью регулирования. Необходим Федеральный закон «О государственной службе надзора», нормативное правовое и нормативно-методическое обеспечение организации и деятельности Единой службы. Нормотворчество в области ИАЭ следовало бы завершить разработкой Кодекса федеральных норм и правил, устранив имеющиеся в них противоречия, повторы и неточности.

Существует мнение, что наибольшей эффективности Госнадзор может достичь путем организации тесного взаимодействия – интеграции всех имеющихся и создаваемых в стране надзорных органов. Путь, по которому пошли США после террористических актов 11 сентября 2001 г. – интеграция ряда государственных структур с различными системами мониторинга и аналитических разработок в целях координации усилий по обеспечению безопасности в суперструктуру (Министерство внутренней безопасности), может служить наглядным примером положительного решения проблемы.

С этими целями в законе «О техническом регулировании» от 27.12.02 г. № 184-ФЗ определено, что деятельность всех органов государственного надзора (контроля) должна будет осуществляться при координации со стороны федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. В этой связи должна измениться и политика организации надзорной деятельности.

Системный характер технологической, радиационной и экологической безопасности и обусловленный им комплексный подход к ее обеспечению декларируется давно. Вопросы экологии, радиационно-ядерных и технологических рисков и связанные с этим концептуальные проблемы чрезвычайных ситуаций в стране неоднократно обсуждались в ходе дискуссий и обмена мнениями на страницах печати.

Сегодня концепции обеспечения РЭБ претерпевают изменения и совершенствуются по мере развития теории и практики в области ИАЭ – от первоначальных концепций промышленной безопасности до системной концепции проектирования и эксплуатации ядерного – радиационных объектов (ЯРО), включающей новейшие системы управления радиационными рисками и комплексной безопасностью, связанные с давлением со стороны общественности, человеческими факторами и ошибками операторов ЯРО.

Неизбежный естественный процесс эволюции организационных структур – замещение устарелого новым – сопровождает человечество на протяжении всего пути развития. Современный этап – интеграция – это процесс взаимного объединения и адаптации отдельных структур и функциональных базисных составляющих новой Службы, заключающийся в усилении и углублении тесного взаимодействия и партнерства последних, возрастании числа общих задач, общих методов и подходов к их решению. Для изучения этого взаимодействия предлагается системно-комплексный подход. Сущность последнего состоит в объединении исследований разного профиля с целью разрешения крупной научно-практической проблемы. Сегодня создание систем РЭБ является одним из главных приоритетов государственной власти. Экологический феномен превратился в проблему общечеловеческого масштаба, вокруг которой разворачивается интенсивный процесс интеграции научного знания.

Проведенный системный анализ содержания проблем, подлежащих разрешению на пути реализации поставленных перед Федеральной службой задач, позволил установить следующие основные направления ее дальнейшего развития:

  • Оптимизация (по показателям эффективности, управляемости и надежности) структуры и состава надзорных органов, что сокращает расходы на содержание и деятельность подразделений. Цель оптимизации – создание предпосылок, необходимых для построения эффективных базисных составляющих новой Службы;
  • Сокращение численности дублирующих органов путем структурно-функционального объединения отдельных родственных по функциональному предназначению подразделений;
  • Совершенствование управления органов Госнадзора. Создание единого органа управления надзорной службой России повышает оперативность и ответственность выполнения задач, укрепляет вертикаль власти;
  • Гибкость организационной структуры — оптимальная приспосабливаемость к новым задачам и возможностям – менеджмент компаний оценивают по успехам в области принятия гибких решений и в скорости их реализации ;
  • Постоянное развитие экспериментально-исследовательской и научной базы за счет широкого внедрения ГИС – технологий, компьютерного моделирования и прогнозирования проблемных ситуаций;
  • Создание системы научного мониторинга – привлечение ряда ведущих ученых и научных коллективов (по договорам) для обработки и анализа имеющейся разнородной информации, обеспечения необходимых информационных потоков и использования тех источников и методик, которые имеются в передовых научных центрах страны;
  • Увеличение численности подготавливаемых специалистов высшей квалификации;
  • Оптимальное размещение территориальных подразделений Единой службы. Современное развитие транспорта, средств связи и телекоммуникаций позволяет обеспечить организацию и осуществление надзора непосредственно на объектах и территориях России, на крупных объектах можно создавать резиденции территориальных органов;
  • Совершенствование нормативной правовой и нормативно-методической базы, регламентирующей деятельность Федеральной службы. Цель – создать систему правовых норм, регламентирущих отношения, возникающие в связи с реформированием органов Госнадзора и их применением по предназначению в реорганизованном виде, обеспечить их деятельность необходимыми техническими регламентами и научно обоснованными методиками.

В перспективе (помимо комплексирования и интеграции) – возможен третий этап взаимодействия различных органов Единой службы – конвергенция, то есть взаимопроникновение, пересечение, сращивание – общность полномочий и компетенций, задач и функций, общих методов и подходов к технологии безопасности поднадзорных объектов. На это должна быть нацелена непрерывная деятельность Руководства Федеральной службы и ее подразделений как коллектива единомышленников исключительно высокой квалификации. С этой целью необходимо провести широкомасштабное реформирование корпоративной системы управления Службой на базе внедрения современных ERP — , PDM — и CALS – систем с использованием общедоступной вычислительной сети, централизованных архивов общего доступа и реализацией всех современных задач менеджмента качества. Единый язык и общий метод – естественная основа комплексирования и интеграции надзорных органов.

Представленный аналитический обзор показывает, что современные интеграционные тенденции очень сильны, они активно влияют на развитие и взаимодействие надзорных органов в стране и даже являются превалирующим фактором их развития в ходе проводимой административной реформы. Разумеется, говоря об усиливающейся интеграции и о возможной конвергенции органов Госнадзора, нельзя забывать и о продолжающейся дифференциации надзорных органов, появлении в них новых надзорно-контрольных функций и направлений. Оба процесса идут совместно, обогащая и подкрепляя друг друга в соответствии с существующими реалиями.

Общеизвестно также, что громоздкие суперструктуры являются нестабильными. Возможно, возникшее сегодня мощное объединение надзорных органов и последующее создание на базе воскресшего «монстра» отдельных обособленных структур станет первым шагом к последующему их выделению (в связи с масштабностью и значимостью решаемых ими задач) в самостоятельные ведомства , то есть к ликвидации в будущем единой Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Время покажет, как говорится, поживем – увидим. Фактор времени здесь является одним из основных, и игнорирование этой характеристики — крупный пробел существующих приемов прогнозирования, поскольку качественные категории, отражающие тенденции (что вообще будем делать) весьма значимы.

В заключение следует сказать, что Концепция единой федеральной системы надзора создавалась и развивалась с момента распада СССР, исходя из объективных и общественных потребностей более эффективно решать задачи и осуществлять функции по обеспечению технологической безопасности страны. Эти задачи и функции представляют собой органически связанный комплекс. Они весьма актуальны сегодня в условиях рыночных реформ. Только таким образом на месте разрозненных сегодня ведомств может быть создана логически стройная, эффективная и надежно управляемая единая система надзорных органов.

More News

All news