News

Кто платит за загрязнение окружающей среды?

Publish date: 12/09/2005

Written by: Оксана Боганова

В этой статье рассматриваются вопросы арбитражной практики по экологическим спорам, в частности, по тем, которые связаны с загрязнением окружающей природной среды, а также способы реализации хозяйствующими субъектами своих прав в области правоотношений по платежам за загрязнение окружающей природной среды.

Вопрос о том, является ли плата за загрязнение окружающей природной среды налоговым платежом или имеет другую правовую природу, возник в практике Верховного суда Российской Федерации (далее – ВС РФ) и Конституционного суда Российской Федерации (далее – КС РФ) в 2002 году. ВС РФ в своем решении от 28 марта 2002 года № ГКПИ2002-178 указал, что плата за загрязнение окружающей природной среды 1 по своей правовой природе обладает всеми признаками налога, перечисленными в статье 8 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ). Согласно этой статье, плата за загрязнение окружающей среды обязательна, индивидуально безвозмездна, представляет собой отчуждение денежных средств плательщика для финансирования государства.


Принципиальное значение решения о том, что плата за загрязнение окружающей природной среды является налогом, состояло в следующем. По мнению ВС РФ, в нарушение статьи 17 НК РФ, все существенные элементы налогового платежа установлены не федеральным законодательством, а постановлением правительства РФ и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти. Это грубо нарушает не только нормы федеральных законов, но и Конституцию РФ. Данную точку зрения поддерживает и КС РФ в своих постановлениях: постановление КС РФ от 18.02.1997 года № 3-П, постановление КС РФ от 11.11.1997 года № 16-П, постановление КС РФ от 20.02.2001 года № 3-П.


В итоге следствием этого решения являлось не только признание Постановления правительства № 632 незаконным (недействующим), но и признание такого налога как плата за загрязнение окружающей природной среды не установленным, а значит, не подлежащим уплате.


Впоследствии данная позиция ВС РФ была поддержана Кассационной коллегией ВС РФ в Определении от 04.06.2002 года № КАС 02-232.


Несмотря на однозначную позицию ВС РФ, правительство РФ обратилось в КС РФ с запросом о проверке конституционности Постановления правительства РФ от 28 августа 1992 года № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». При этом в запросе утверждалось, что плата за загрязнение окружающей природной среды не является налогом.


Определением от 10.12.2002 года № 284-О КС РФ поддержал позицию заявителя и установил, что плата за загрязнение окружающей природной среды является не налогом, а фискальным сбором, а значит, установление его элементов правительством РФ правомерно и не противоречит действующему законодательству РФ. На мой взгляд, правильность решения КС РФ может быть подвергнута сомнению. Правовой анализ определения КС РФ позволяет сделать вывод о законодательной необоснованности заключений КС РФ и наиболее выгодной в данной ситуации замене некоторых понятий, в отношении которых учеными-юристами и практикой уже были выработаны общие правила. Однако то, что КС РФ не мог согласиться с решением ВС РФ, не является для нас странным, учитывая проводимую политику, когда публичные интересы, в нарушение статьи 8 Конституции РФ, ставятся выше интересов частных.


Однако вернемся к существу Определения КС РФ № 284-О. КС РФ установил, что налоги и сборы имеют различную правовую природу. Данное различие предопределяет и различный подход к установлению обязательных платежей в бюджет; при установлении сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам. Какие именно элементы должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам законодатель — исходя из характера данного сбора. При этом КС РФ подчеркнул, что:


1) платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, размещать отходы и т.п.;


2) платежи взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное воздействие на окружающую среду;


3) платеж представляет собой форму возмещения экономического ущерба от негативного воздействия;


4) по сути, эти платежи носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности, исходя из объема и вида негативного воздействия на окружающую среду, право на осуществление которого получает субъект платежа (абз. 3 мотивировочной части Определения № 284-О).


В результате КС РФ приходит к выводу о том, что «платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными, публично—правовыми платежами (в рамках финансово—правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят индивидуально—возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором. Общие принципы обложения таким сбором, ряд существенных его признаков, а именно плательщики, объект налогообложения — виды вредного (негативного) воздействия на окружающую природную среду, а также в общей форме налоговая база — нормативно допустимые выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и т.д., а также перечень нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду и их существенные характеристики определены непосредственно федеральным законом. Что же касается порядка определения платы и ее предельных размеров, то федеральный законодатель предоставил право его установления правительству Российской Федерации».


Несмотря на Определение КС РФ, 12 февраля 2003 года решением № ГКПИ03-49 ВС РФ признал недействующим пункт 2 Постановления правительства РФ № 632. В этом пункте правительство РФ делегировало полномочия по утверждению базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия федеральным министерствам и ведомствам.


Несмотря на вышеуказанное, перечисленные акты высших судебных органов ясности по разрешению проблемы платы за загрязнение окружающей природной среды не внесли. Как правительством РФ, так и судебными инстанциями устанавливались лишь основополагающие принципы, на которых должны строиться правовые подходы к определению платы за загрязнение окружающей природной среды и прав и обязанностей лиц, занятых в этих правоотношениях.


12 апреля 2002 года Приказом № 187 Министерство природных ресурсов РФ признало недействующим «Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, коэффициенты, учитывающие экологические факторы», утвержденные в редакции письма Минприроды РФ от 18.08.1993 № 03-15/65-4400. Следующий документ, регулирующий нормативы платы, был введен в действие только 30 июня 2003 года Постановлением правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления». В связи с тем, что в период с 12.04.2002 года по 30.06.2003 года нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды практически не существовало, хозяйствующие субъекты начали обращаться в суд со следующими требованиями:

1) произвести зачет или возврат излишне уплаченных платежей за загрязнение окружающей природной среды;

2) признать недействительным решения налоговых органов, в соответствии с которыми предприятиям предписывалось уплатить недоимку и пени за несвоевременное исполнение обязанностей по перечислению платежа за загрязнение окружающей природной среды.


Несмотря на то, что требования, предъявленные плательщиками, однородны – в первом случае оплата уже была произведена на основании несуществующих нормативных актов, во втором случае оплата не производилась именно на том основании, что нет актов, регулирующих размер платы, – выводы судов о правомерности требований хозяйствующих субъектов совсем неоднозначны.


В первом случае практика склоняется в пользу налоговых органов, основными доводами используя следующее:

• Постановление правительства № 632 отменено не было, а именно оно предусматривает взимание платежей;

• Министерству природных ресурсов РФ не предоставлено самостоятельно отменять нормативы платы и коэффициенты;

• кроме отмененных нормативов платы, другие документы, регулирующие размер платы, отсутствуют, а признание отмененных нормативов платы недействующими означает и отмену платы за загрязнение окружающей природной среды вообще, что недопустимо;

• плата за загрязнение окружающей природной среды является необходимым условием осуществления деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую природную среду;

• данные денежные средства направлены на компенсацию ущерба от негативного воздействия, источник для их возврата отсутствует, а возврат их из бюджета за счет других источников невозможен, так как приведет к нарушению прав других юридических лиц и граждан РФ (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.03.2004 года по делу № А43-13011/2003-32-596, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 18 января 2005 года по делу № Ф04-9555/2004(7816-А45-27), Постановление ФАС Московского округа от 23 декабря 2004 г. по делу № КА-А40/11866-04).


Напротив, в случае, если налогоплательщик не перечислил платежи за загрязнение окружающей природной среды и налоговый орган отреагировал соответственно, предъявив требования о погашении недоимки и уплате пеней, суд не удовлетворяет указанные требования налоговых органов. Но теперь уже указывается следующее: поскольку нормативы платы в спорный период установлены не были, а ранее действовавшие отменены, то обязанности по уплате платы за загрязнение окружающей природной среды у хозяйствующих субъектов не существует (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.01.2005 года по делу № А66-4811-04, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 26.04.2004 года по делу № А82-101/2003-А/1, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.098.2004 года по делу № А19-5287/04-51-Ф02-3906/04-С1).


Таким образом, судами не дается правовая оценка правомерности действий налоговых органов по принятию платежей. Фактически, в первом случае суд называет недопустимым признание нормативов платы недействующими. Во втором же случае постановления выносятся именно на том основании, что в спорный период времени не существовало нормативного акта, регулирующего размер платы. Судами не исследуются основания для принятия налоговыми органами денежных средств в качестве платежей за загрязнение окружающей природной среды, а приводится лишь вывод, основанный опять же на экономической целесообразности, не учитывая нормы закона.


Однозначно установлена судебными органами невозможность определения нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды субъектами РФ. Верховным судом РФ в Определении от 24.11.2004 года по делу № 2-Г04-7 указано, что органам исполнительной власти субъектов РФ представлено лишь право с участием органов Министерства природных ресурсов РФ устанавливать дифференцированные ставки платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождать от нее отдельные организации. Такое же мнение высказано ФАС Московского округа в Постановлении от 22.05.2003 года по делу № КА-А41/3164-03.


Итак, можно сделать вывод о том, что в судебной практике по наиболее спорным вопросам отсутствует однозначная позиция по интересующему нас вопросу, а именно, по вопросу правомерности удержания государством уже перечисленных платежей за загрязнение окружающей природной среды или неправомерности претензий налоговых органов по их уплате. Отсутствие однозначной позиции, высказанной Верховным судом РФ и Высшим Арбитражным судом РФ по этим спорам, влечет неуверенность хозяйствующих субъектов в том, что их действия являются правомерными, а значит, и нестабильность в сфере экономических отношений и финансово-хозяйственного планирования. В свою очередь, это ведет к обратной уверенности налоговых и других государственных органов и порождает многочисленные споры, которых можно было бы избежать при единой позиции судебных органов.


В связи с этим, мне хотелось бы закончить следующими рекомендациями, связанными с вопросом защиты предпринимателями своих законных интересов. Ни для кого не секрет, что письма Госкомэкологии РФ, регулирующие индексацию платы за загрязнение окружающей природной среды, либо не были зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ, либо не были опубликованы, как того требует Указ президента РФ от 23.05.1996 года № 763, а ранее требовал Указ президента от 21 января 1993 г. № 104. Таким образом, данные нормативные акты «не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний». Это обстоятельство было подтверждено ФАС Московского округа в Постановлении от 22.05.2003 года по делу № КА-А41/3164-03 и Верховным судом РФ в Определении от 28.06.2002 года № ГКПИ02-686. Однако, учитывая сложившуюся практику, неизвестно, к какому выводу придут судебные инстанции, если потребовать зачета уже уплаченных сумм за негативное воздействие на окружающую природную среду как уплаченных на основании недействующего акта в счет существующих претензий налоговых органов и следующих налоговых платежей.


В рассматриваемом случае, на мой взгляд, можно согласиться с тем, что незаконно изъятые денежные средства могут быть возвращены налогоплательщиками в судебном порядке на основании следующего.


В соответствии со ст. 7 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. № 4866-1, убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном ГК РФ порядке.


Незаконное изъятие частной собственности в связи с изданием незаконного нормативного акта является неправомерным деянием. Когда денежная сумма изъята у плательщика на основании незаконного акта и причинен вред (убытки) налогоплательщикам, возникают не налоговые, а гражданские правоотношения. При этом обязательства вследствие причинения вреда (в т.ч. в результате незаконного изъятия денежных средств) являются одним из видов внедоговорных обязательств, регулируемых гражданским законодательством. В таком обязательстве потерпевший (гражданин или организация) выступает в качестве кредитора, а причинитель вреда (государство в лице соответствующего органа) — должника.


В соответствии со статьей 12 ГК РФ, защита гражданских прав может быть осуществлена не только признанием недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, но и другими способами: возмещением убытков, восстановлением положения, существовавшего до нарушения права, самозащитой и иными способами, предусмотренными законом.


Следовательно, если признание нормативного правового акта не вступившим в законную силу не привело к надлежащей защите нарушенных прав, то лицо имеет право воспользоваться всеми иными способами защиты.


Отсутствие в процессуальном законодательстве необходимых норм, несовершенство процессуальных норм не могут препятствовать возмещению вреда или осуществлению иных способов защиты гражданских прав.

Указанный вывод подтверждается правовой позицией КС РФ, изложенной в Определении от 20 февраля 2002 года № 22-О, где Суд указал: «Статья 45 Конституции РФ закрепляет государственные гарантии защиты прав и свобод (часть 1) и право каждого защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (часть 2)».


Таким образом, установление гражданским законодательством дополнительных гарантий защиты прав юридических лиц, основанных на положениях статей 52 и 53 Конституции РФ, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, позволяет хозяйствующим субъектам надеяться на законные решения судебных органов.




Примечания:


1) Постановление правительства РФ от 28 августа 1992 года № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»Назад

More News

All news