Статья подготовлена специально для 61 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Права на практике

Согласно Конституции России граждане имеют право на участие в принятии решений разными способами, право участвовать в управлении делами государства (а значит и своей малой родины), право на достоверную информацию, право на благоприятную окружающую среду и множество других прав, которые должны гарантировать возможность человеку влиять на судьбоносные для него решения или менее судьбоносные, но непосредственно влияющие на качество его жизни. Такими решениями становятся решения о строительстве новых промышленных предприятий, которые навсегда изменят экологический и социально-экономический ландшафт жизни местных жителей, или же это может быть наносящая ущерб здоровью и качеству жизни работа уже действующих предприятий.

На практике при попытке реализации этих прав у активных граждан, инициативных групп и общественных организаций возникает масса проблем, эти попытки в большинстве случаев выливаются в протестные кампании, противостояние и конфликты. Накал и последствия этих конфликтов бывают серьезными и печальными, в основном для граждан и активистов.

«ЭиП» спросила экспертов из ведущих природоохранных организаций, могут ли они вспомнить случаи, когда удавалось решить проблему недовольства людей строительством или работой промышленных предприятий бесконфликтно, в ходе мирного переговорного процесса, с реальным учетом мнения местных жителей. Большинство экологов ответили, что с большим трудом вспоминают такие случаи: конфликты в том или ином виде всегда присутствуют, мнение людей так или иначе пытаются игнорировать.

Александр Карпов,
директор Центра экспертиз «ЭКОМ»
(Санкт-Петербург)

«Первая, основная причина конфликтов – то, что собственность, и в том числе промышленные предприятия, находится под контролем так называемых – выражаясь деликатно – «силовых» предпринимателей. Это люди, которые изначально ориентированы на силовое разрешение любого возникающего конфликта, работать с другим типом взаимодействия они не приспособлены и не компетентны. Как следствие, это передается системе управления вниз, потому что подбираются соответствующие кадры. Но даже если мы выходим за рамки этого круга и сталкиваемся с предприятиями, принадлежащими другим собственникам, то вынесение вопросов на какое-то нормальное, человеческое обсуждение также чаще всего ни к чему не приводит, так как выясняется, что отсутствует информация, необходимая для принятия объективного решения.

Собственно говоря, это ситуация, которая описывается условиями решения классической уже теоремы Коуза, которая гласит, что предприятие-загрязнитель и лица, которым оно наносит ущерб, могут прийти к согласию, экономически выгодному компромиссу путем торга. Но только при условии, что доступна информация о стоимости издержек для загрязнителя и для тех, кому он наносит ущерб, и что цена доступа к этой информации не является запредельно высокой. Если стоимость информации чрезмерно высока, то она начинает оказывать искажающее влияние на характер этого торга. Собственно говоря, с этим мы и сталкиваемся в большинстве случаев.

У нас было несколько характерных примеров в Санкт-Петербурге. Жители жаловались на неприятный запах в воздухе. Комитет по природопользованию провел анализ, моделирование и выяснил, что источником этого запаха является бензозаправка – при определенных экстремальных условиях (перегрузка по мощности, по погодным условиям). Это удалось установить достоверно только потому, что это было единственное предприятие в округе, которое могло давать выброс. И когда это было установлено, конфликт был решен: заправку оштрафовали, ограничили количество раздаточных колонок.

Другой случай – длящаяся история с промзоной в Коломягах. Там больше десятка предприятий, и каждое говорит – это не мои выбросы. И тот же Комитет по природопользованию, который должен давать достоверные данные (за которые он, кстати, несет юридическую ответственность), разводит руками, говоря, что при той аппаратуре, которая у него есть, и при том ряде наблюдений, которые он вынужден использовать, комитет ничего не может сказать достоверно. Это пример, связанный, прежде всего, с дефицитом информации. Таких примеров у нас большинство, потому что расследовательская экологическая деятельность по сути дела находится в эмбриональной форме».

Дмитрий Шевченко,
«Экологическая вахта по Северному Кавказу» (Краснодар),
заместитель координатора

«Корень проблемы – в тотальном отсутствии доверия. Люди не доверяют ни местным властям, ни, тем более, крупному бизнесу, причем чем больше золотых гор обещают инвесторы, тем только выше уровень недоверия. Почему так происходит? Не секрет, каким именно путем зачастую выдаются разрешения на организацию опасных производств – либо через взятки, либо посредством административного ресурса, когда на местных чиновников давят сверху со словами «Надо, Федя, надо». Естественно, что при таких обстоятельствах органы местного самоуправления, на которых и лежит обязанность выстроить диалог между населением и крупным бизнесом, вынуждены идти на поводу у «стратегического инвестора», даже если его интересы идут вразрез с интересами муниципалитета и его жителей.

Все это неизбежно выливается в конфликт: люди уже настолько устали от того, что с их мнением не считаются, что готовы воспринимать в штыки любой проект. Власти же, прекрасно зная об этом, стараются «минимизировать» риски для инвестора: до населения часто доносится искаженная или неполная информация о намечаемой деятельности, общественные или публичные слушания часто проводятся только для галочки, от участия в них разными методами отсекается «неудобная» общественность, используются пиар-технологии в подконтрольных СМИ, с помощью которых инвестор предстает чуть ли не Иисусом Христом, а недовольные жители – скандалистами, политиканами, вымогателями, «пятой колонной».

Так замыкается порочный круг, и проблемы, которых можно было бы избежать изначально, приходится решать постфактум. В нашей практике был случай, когда фактически тайком от местных жителей посреди жилой зоны в станице Саратовской построили завод автоклавного газобетона: до момента запуска производства никто не знал, что тут строится и зачем. Когда завод заработал, он стал выбрасывать в атмосферу отработанный водяной пар. Мало того, что этот процесс сопровождался шумом, который сопоставим с шумом от взлетающего авиалайнера, так еще по всей округе распространялся тошнотворный запах гашеной извести и нефтепродуктов. Люди стали возмущаться, писать жалобы, провели несколько сходов, вызывали чиновников и руководителей завода. После того как завод несколько раз приостанавливали по решению суда, после многочисленных штрафов за несоблюдение экологических и санитарных норм, хозяева производства были вынуждены признать, что при строительстве имели место проектные ошибки, и что завод вообще бы не стоило размещать в жилой зоне. На сбросных трубах были установлены уловители пара, с помощью которых удалось уменьшить уровень шума и несколько снизить объем выбросов загрязняющих веществ. Но полностью проблема не была решена. О прежней, «дозаводской» комфортной жизни людям остается только мечтать».

Александр Колотов,
директор Красноярской экологической организации «ПЛОТИНА»

«К сожалению, сейчас в нашей стране в силу ее политической специфики дела обстоят таким образом, что инвесторы новых крупных проектов вынуждены договариваться с кем угодно, только не с местными жителями. В итоге часто принимается решение работу с населением спустить на тормозах, затруднить доступ к материалам проекта, превратить общественные слушания в подобие закрытого комсомольского собрания. Когда это не получается, то столкновение интересов и конфликт с местным сообществом практически неизбежен.

Если говорить о Красноярском крае, то положительных примеров в области настоящей, а не формальной работы заказчиков проектов с жителями затрагиваемых территорий катастрофически мало, и все они, как правило, возникают только после того, как первоначальная стратегия игнорирования интересов местного населения оборачивается чередой скандалов, наносящих ущерб имиджу компании. Тем не менее пару примеров привести можно.

Например, недавняя плотная работа по учету интересов местных жителей со стороны компании «РУСАЛ Ачинск» в рамках проведения экологической оценки проекта шламохранилища на Ачинском глиноземном комбинате. Были выявлены заинтересованные стороны, проводились общественные консультации, семинары, деловые игры. Но в итоге, после утверждения проекта, инерция все равно взяла свое, и ситуация в Ачинске сейчас снова перешла в режим противостояния: местные жители пишут письма губернатору с жалобами на выбросы комбината, а комбинат убеждает жителей, что все у него в порядке, и любая критика неконструктивна. Воздух от этого, конечно, чище не становится.

Другой пример касается планов размещения рядом с ЗАТО Железногорск Красноярского края подземного репозитория для радиоактивных отходов. Первые общественные слушания по этому проекту, организованные в закрытом городе по принципу «чужие здесь не ходят», вызвали шквал критики со стороны местных и российских экологических организаций. В итоге НКО добились создания специальной общественной комиссии по мониторингу проекта, сам проект с учетом мнения экологов был кардинально переработан, и теперь идет работа по организации независимого общественного контроля над его реализацией».

Константин Рубахин,
лидер движения «В защиту Хопра», выступающего за отмену
решения о добыче никеля в Черноземье

«Любая компания, приходящая в регион, всегда надеется на нулевое паблисити проекта на первых стадиях. Складывается ощущение, что протесты всегда являются для них неожиданностью, потому что они уверены, что местные жители только и ждут «прихода инвестора». На деле такой приход всегда сопровождается коррупционными механизмами – тем более мощными, чем более крупная компания начинает работу. Поэтому любая правовая борьба местных жителей неминуемо тормозится коррумпированными чиновниками, судами, полицией, вплоть до глав регионов. В такой ситуации редкой удачей для протестующих местных жителей будет найти влиятельных союзников, настроенных против проекта. Такие союзники должны разделять мотивы населения, а не быть, например, конкурентами компании, заходящей в регион.

В хоперском протесте первое, в чем обвинили экоактивистов, – это работа на конкурентов Уральской горно-металлургической компании, получившей лицензии на разработку никеля в Воронежской области. Протестующих сразу назвали «агентами Норникеля», о чем, вероятно, доложили президенту РФ, который, в свою очередь, во время встреч с активистами высказал предположение, что они могут работать на конкурентов, и протест инспирирован другой компанией, а не является народным. Сегодня даже в ходе судебных разбирательств по делу об арестованных по заявлению УГМК двух местных жителях доказано, что сотрудничества с конкурентами не было.

Другая важная составляющая – это массовые протестные мероприятия. Они всегда реально беспокоят власть. В нашей истории 5-тысячный митинг два раза собирался в городке Новохоперск с семью тысячами жителей, и 15-тысячный митинг прошел в Борисоглебске с шестьюдесятью пятью тысячами жителей. Как ни прискорбно, но агрессивные протесты – с блокированием работ, разрушением незаконных построек – наиболее заметны и чувствительны для местной власти и недобросовестных компаний. После того как 22 июня 2013 года порядка четырех тысяч участников митинга рядом с геологоразведочным лагерем УГМК снесли часть инфраструктуры этого лагеря, развернутой на полях сельхозназначения, работы были остановлены на полгода, а решение о строительстве ГОКа на этом месте подверглось серьезным сомнениям. Другое дело, что после таких действий неминуемы задержания и аресты активистов: как по прямым обвинениям в ущербе компании, так и по сфабрикованным по ее заказу делам».

Основные причины конфликтов

Опрошенные редакцией «ЭиП» экологи и эксперты выделяют следующие основные причины конфликтов, препятствующие конструктивному обсуждению и учету мнения местных жителей в отношении действующих или планируемых промышленных объектов:

1. Отсутствие информации, связанной с данными объектами или намечаемой деятельностью, необходимой для объективной оценки рисков, и огромные усилия, которые приходится прикладывать местным жителям и активистам, чтобы ее добывать.
2. Другой аспект той же проблемы – когда информация является искаженной или неполной.
3. Формальное проведение общественных или публичных слушаний, когда не происходит реального учета мнения населения, и которое осложняется первыми двумя факторами – отсутствием информации или ее искаженным характером.
4. Отсутствие доверия у местных жителей как к местной власти, так к инвестору, которое, в частности, связано с коррупцией в органах местного самоуправления, и как следствие – лоббировании ими интересов компании.
5. Использование компаниями «силового» давления и сценария решения вопроса, неэтичных технологий – от черного пиара до заказных уголовных дел вместо нахождения решения, учитывающего интересы людей.
6. Игнорирование органами местного самоуправления своей обязанности выстроить диалог между населением и крупным бизнесом, вынужденность идти на поводу у «стратегического инвестора», даже если его интересы идут вразрез с интересами муниципалитета и его жителей.
7. Практическое отсутствие расследовательской экологической деятельности.

Что делать?

Вместе с тем очевидно, что развивать технологии переговоров необходимо. Что рекомендуют и что предлагают экологические организации и активисты?

По мнению Александра Карпова, «мы должны работать над повышением количества и качества доступной информации». «Это системная работа, которая должна начинаться не в момент конфликта, а заранее. Нам нужно прогнозировать ситуацию, нужны фоновые и экстремальные значения, нужны замеры на той территории, где есть конфликтные ситуации по аналогичным ситуациям, – в общем, огромное количество информации, которую очень сложно собирать одномоментно. Единственный выход – собирать такую информацию все время, а это само по себе большая работа», – полагает эксперт.

Из рекомендаций Константина Рубахина – объединяться с реальным сектором местной экономики, с его мелким и средним бизнесом, и создавать собственную программу устойчивого развития. В Воронежской области активисты для этой цели проводят регулярный форум «Черноземье-21» и ярмарки экопродукции.

Александр Колотов делится своим видением, как бизнесу и власти избежать противостояния с местными жителями, описывая ситуацию, к которой стоит стремиться: «Рецепт прост: заблаговременно информировать их о намечаемой хозяйственной деятельности, честно рассказывать о возможных рисках и тех выгодах, которые жители могут получить от реализации проекта именно на своей территории, и, конечно же, учитывать в проекте местные интересы».

Из приведенных примеров мы видим, что часто именно проактивная позиция местных жителей и природоохранных активистов, а также последовательное и настойчивое отстаивание своей позиции и прав являются одной из главных причин успеха экологических кампаний – когда регион удается защитить от вредных производств. К сожалению, гарантированные Конституцией и законодательством механизмы зачастую сами по себе не работают, как отмечают экологи и юристы. Остается надеяться, что этот часто очень сложный, а порой и опасный труд все-таки будет постепенно преломлять существующую практику, описанную героями нашего материала. Дело за нами – гражданами.