Согласно данным Росгидромета в 46 городах Российской Федерации с общей численностью населения 13,4 млн человек (12% – городское население) уровень загрязнения воздуха в 2018 году оценивался как высокий и очень высокий.

В список городов с наибольшим уровнем загрязнения воздуха в России в 2018 году было включено 22 города. Большинство граждан проживает в городах с загрязненным воздухом в Сибирском ФО (более 55%), Дальневосточном ФО (25%) и Южном ФО (19%). Особенно страдают от загрязнения города в Азиатской части России, где условия рассеивания вредных веществ хуже, чем в Европейской части. Летом к обычному загрязнению там добавляется дым от лесных пожаров, а зимой ТЭЦ начинают топить углем, что также ухудшает ситуацию с качеством воздуха. Бензапирен, озон, формальдегид и фенол – наиболее распространенные загрязнители воздуха в российских городах.

Помимо проблем с загрязнением воздуха в России существует и проблема качественной оценки состояния атмосферного воздуха. Более того, ученые, городские жители, а также контролирующие органы не имеют доступа к данным по выбросам вредных веществ в атмосферу предприятиями. (Проблеме информационной закрытости заводов и энергостанций посвящена статья «Почти идеальное дело» в № 71 журнала «Экология и право», где рассказывается о том, как российский Гринпис пытался законными способами получить данные по выбросам московской ТЭЦ, но так и не смог.)

Кто следит за воздухом?

Государственным учреждением, которое оценивает качество воздуха в городах России, является Главная геофизическая обсерватория имени А. И. Воейкова, расположенная в Петербурге. Система слежения за качеством воздуха была создана еще в 1961 году, и именно с этим связана необходимость ее модернизации в настоящее время. Существующая сеть станций мониторинга качества воздуха охватывает лишь 243 из около 1117 городов России, и только в 20 городах, включая Москву, Петербург и Красноярск, созданы локальные системы мониторинга.

При организации советской системы мониторинга предполагалось, что будут установлены нормативы единовременных выбросов для предприятий, при выполнении которых воздух в городах станет чистым. В годы индустриализации это позволило применять лучшие технологии и предотвратить загрязнение. Однако число предприятий росло, появлялись более чувствительные приборы для обнаружения загрязнений, менялись подходы к оценке загрязнений. Например, со временем выяснилось, что для человека опаснее продолжительное повышенное загрязнение, а не кратковременный мощный выброс. При этом фоновое превышение показателей может быть значительно ниже допустимых выбросов, что формально позволяет считать воздух чистым.

Кроме того, к фабрикам и заводам добавился такой загрязнитель, как автотранспорт. Сила воздействия выхлопных газов от машин в приземном слое атмо­сферы сравнима с выбросами от промышленных предприятий.

«Воздушный» план

Дабы исправить ситуацию с бесконтрольным загрязнением воздуха в городах и привести его к допустимому уровню, федеральное правительство запустило проект «Чистый воздух» (он входит в национальный проект «Экология»). Отвечает за его выполнение глава Росприроднадзора Светлана Радионова.

Для проекта были выбраны города с высоким уровнем загрязнения воздуха: Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Чита. Выполнение мероприятий проекта позволит к 2024 году снизить совокупный объем вредных выбросов в атмосферный воздух в этих городах на более чем 20% в сравнении с 2017 годом, а также достигнуть кардинального снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха. Интересно, что из общей картины выбиваются Липецк и Череповец, где качество воздуха, согласно данным Росгидромета, характеризуется как удовлетворительное.

В рамках проекта «Чистый воздух» Росприроднадзор намерен обязать предприятия установить открытый онлайн-мониторинг выбросов. Однако пока это остается лишь заявлением, поскольку неясно, какие данные должны публиковаться онлайн, где должны проводиться замеры и будут ли они адекватно оценивать картину загрязнения. Тем не менее, по словам Светланы Радионовой, данные по промышленным выбросам в онлайн-режиме появятся в любом случае через 5-10 лет с развитием технологий.

Сводные методики расчета показателей мониторинга загрязнения воздуха должен разработать Росгидромет. Как заявили в Росприроднадзоре, нормативная база уже готова и к началу мая 2020 года должны быть готовы сводные расчеты по 12 городам проекта. Работы ведет АО «НИИ Атмосфера», которое входит в состав Росгидромета.

Программа «Чистый воздух» призвана создать правовые механизмы, которые обяжут загрязнителей снизить выбросы в атмосферу. Причем эти механизмы должны воздействовать на всех акторов городской среды: бизнес, государственные предприятия и городской транспорт. К слову, в настоящее время отдельно
существуют нормы допустимых выбросов для предприятий, которые должны платить штраф в случае их превышения, а такой источник выбросов, как автотранспорт, практически не нормируется.

Параллельно с научной частью Госдума РФ приняла закон о квотировании выбросов, который даст правовое обеспечение эксперименту по сокращению выбросов в выбранных городах. Документ устанавливает понятие системы сводных расчетов загрязнения воздуха в населенных пунктах. На основании этих данных Роспотребнадзор определит перечень приоритетных загрязняющих веществ, создающих риск для здоровья человека. После этого и будут введены квоты.

Доверие Росприроднадзора

Реализация проекта «Чистый воздух» и попытка заставить предприятия сократить вредные выбросы проходит на фоне изменения системы контроля за выбросами. Вместо слежки, проверок, замеров и штрафов должен заработать механизм регуляторной гильотины. Каким он будет, никто не знает. Примерно понятен только принцип его работы: предприятию будет выгодно меньше загрязнять атмосферу, его будут поощрять отсутствием платы за загрязнения и другими льготами, а тем, кто не захочет переходить на чистые технологии, придется за это платить. Минприроды и Росприроднадзор проповедуют принцип «загрязнитель платит». Пока, правда, неясен правовой механизм этого утверждения: кто, как и когда платит и платит ли вообще.

Росприроднадзор делает что может – например, заключает соглашения с предприятиями о том, что они обязуются вкладывать деньги в технологии очистки воздуха. Как уточнили в Рос­природнадзоре, ведомство обеспечивает подписание четырехсторонних соглашений между Минприроды России, Росприроднадзором, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ и компаниями о взаимодействии по выполнению мероприятий с целью реализации комплексных планов мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в рамках федерального проекта «Чистый воздух».

Уже подписано и зарегистрировано 22 соглашения по реализации проекта в восьми из десяти регионов. На сегодняшний день общая сумма внебюджетного финансирования составляет 459,7 млрд рублей. В таблице показано, какие суммы направят предприятия на улучшение качества воздуха в городах их присутствия.

Между тем ни одного контракта нет в открытом доступе. В пресс-службе Рос­природнадзора пояснили, что в контрактах не прописаны мероприятия по снижению выбросов и очистке воздуха, они содержат только обязательства по сокращению выбросов. Проверять выполнение работ Росприроднадзор будет после истечения сроков контрактов.

Росприроднадзор также пытается улучшить текущую систему мониторинга. За счет средств федерального бюджета проведена модернизация лабораторной базы подведомственных учреждений Росприроднадзора, в том числе закуплены передвижные эколаборатории. Машины оборудованы приборами для измерений 33 загрязнителей, по которым осуществляется контроль, а также приборами для измерения содержания пыли в воздухе. Как уточнил и. о. директора Центра лабораторного анализа и технических измерений (подведомственное учреждение Росприроднадзора) Евгений Снегирев, стоимость одной лаборатории – около 24 млн рублей, из которых 80% приходится на «начинку».

Также в регионах появятся новые посты наблюдений и будут модернизированы старые станции. Росприроднадзор пытается дополнить свою независимую сеть мониторинга – в ряде регионов посты анализа воздуха принадлежат самим предприятиям, поэтому для получения информации от них требуются дополнительные согласования.

Росприроднадзору на текущий момент не удалось добиться от предприятий открытых данных об их выбросах. Они по-прежнему подают их в Росстат, который затем выдает данные по запросу других ведомств. Нынешняя система мониторинга Росгидромета не позволяет установить в реальном времени, кто именно явился источником загрязнений, что приводит к спорам о том, кто должен снижать выбросы.

Смог над Челябинском. Февраль 2016 Credit: vk.com/vybros74

Это не мы

Несмотря на усилия Росприроднадзора и тот факт, что «Чистый воздух» является приоритетным проектом даже в рамках нацпроекта «Экология», напряженность вокруг проблемы качества воздуха в городах не снижается.

С начала 2020 года в Красноярске в связи с ухудшением экологической обстановки несколько раз был объявлен режим «черного неба». Жители региона в соцсетях жаловались на головную боль, першение в горле, слезотечение и ухудшение зрения. Лидер группы «Ленинград» Сергей Шнуров написал стихотворение о режиме «черного неба» и разместил в Инстаграме. В результате массовых протестов жителей в город приехала Светлана Радионова.

Чуть позже в Телеграм-канале «Зеленый змий» появилась запись с заседания, на котором руководитель Росприроднадзора пытается договориться с руководителями промышленных предприятий Красноярска. Радионова подтвердила достоверность записи и пояснила, что намерена идти до конца, заставляя промышленных загрязнителей уменьшать количество выбросов. Глава Росприроднадзора ссылается на данные мобильной лаборатории, которая работала в Красноярске во время режима «черного неба». Однако пойти в суд с этими данными она не может, так как лаборатория не прошла аккредитацию.

Радионова была в Красноярске 25 февраля. После ее поездки состоялось совещание в Совете Федерации по проблемам загрязнения воздуха в городе. Обсуждение прошло как обычно. Минприроды отчиталось о принятых документах, которые есть, но еще не стали подзаконными актами, поэтому работать по ним нельзя. Это естественно, потому что пока нет сводных расчетов, на которые можно ориентироваться. Представитель Минэнерго объяснил, что угольные ТЭЦ нельзя обвинять в загрязнении воздуха, потому что никто не подсчитывал вклад именно угольных ТЭЦ в загрязнение. Кроме того, если отказаться от угля, то газовые станции станут дороже. Он также уточнил, что, например, в Омске ТЭЦ уже оборудуют дополнительными фильтрами, поэтому воздух станет чище.

Представители всех сторон кивали на автомобильный транспорт и мелкие предприятия, которые никто не контролирует. Спорить с этим ни у кого не нашлось аргументов, потому что данных действительно нет.

Единственное, что власти региона могут контролировать, – это общественный транспорт, который теоретически вносит свою «грязную» лепту в городской воздух. Власти уменьшают загрязнение от транспорта, закупая автобусы, работающие на газовом топливе. Вслед за закупкой автобусов на газу необходимо строить дополнительные станции для заправки газом, что также требует федерального финансирования. Следуя этой логике, в 2020 году регионы попросили 11,6 млрд рублей на обновление парка автотранспорта.

Между тем одной из причин загрязнения воздуха, по данным Минприроды, остаются угольные ТЭЦ. Глава ведомства Дмитрий Кобылкин предложил ужесточить технологические показатели для объектов по сжиганию топлива в целях производства энергии. Оказалось, что оборудование действующих ТЭЦ эксплуатируется более 30 лет и на нем велик риск возникновения аварийных ситуаций. Понятно, что в рамках «Чистого воздуха» и национального проекта «Наилучшие доступные технологии» также возможно направить деньги на переоборудование тепловых электростанций, но, как и в случае с закупкой автобусов на газу, это выглядит попыткой сделать хоть что-то.

С этой точкой зрения согласен член Общественного совета при Минприроды, руководитель Союза экологических журналистов России Александр Федоров. Он отмечает, что не видит системы в работе проекта «Чистый воздух». Кроме того, у общественников нет полной картины по проекту: что уже сделано, что планируется и что осуществляется в данный момент в регионах.

Министерство и Росприроднадзор заявляют об открытости в реализации проекта «Чистый воздух», но пока в этом смысле дела обстоят неважно. Кроме того, множество полномочий передано на региональный уровень, где будут приниматься программы по предотвращению загрязнения воздуха. И в этой связи существенно повлиять на меры, которые будут приняты, могут региональные общественные экологические организации.

Статья подготовлена специально для 77 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».