Предисловие

Проект закона РФ «Об обращении с радиоактивными отходами» (далее — Закон) готовился к принятию в России в течение более 10 лет.  Сегодня он находится на втором чтении в Государственной Думе РФ.

В соответствии с требованиями «Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами», страна, использующая  атомную энергию, обязана иметь нормативно-правовую базу в области обращения с ОЯТ и РАО. Закон  регулирует отношения, возникающие при обращении с РАО в Российской Федерации.  С точки зрения упорядочения этих отношений, этот Закон, несомненно, необходим. Другой вопрос, как эти отношения в Законе урегулированы. Для удобства понимания анализ Закона выполнен и изложен по частям (блокам) – экологический, социальный и экономический. Анализ отражает мнение «Беллоны» и большинства экспертов общественных организаций.

Экологический блок

1. Главная экологическая проблема, которая  возникает с принятием  Закона – это легализация  закачки  (на законных основаниях) жидких радиоактивных отходов (ЖРО) в геологические горизонты.

Ч.2 ст.31 «Захоронение жидких низкоактивных и среднеактивных радиоактивных отходов в глубоких геологических горизонтах (пластах-коллекторах) в пределах горного отвода, в границах которого жидкие радиоактивные отходы должны быть локализованы, допускается исключительно в пунктах глубинного захоронения жидких радиоактивных отходов, сооруженных и эксплуатируемых на дату вступления в силу настоящего Федерального закона.»

Ни одна страна в мире кроме России не закачивает в подземные горизонты радиоактивные отходы. Даже нормами  МАГАТЭ до настоящего времени не предусматривался такой способ хранения ЖРО, как закачка их в геологические горизонты.  До настоящего времени позиция МАГАТЭ была следующей – ни одна страна (кроме России) не использует этот способ хранения ЖРО ввиду негативного общественного отношения к нему, поэтому вносить  этот способ хранения ЖРО в нормативные документы нет необходимости.

Нет гарантий того, что закаченные под землю ЖРО не будут мигрировать и проникать в водоносные горизонты, и далее – появление радионуклидов в системах водоснабжения населенных пунктов . Требования  (это относится к ч.2 ст.31) Закона о локализации ЖРО в пределах границ горного отвода являются по сути «благими пожеланиями» Росатома и их можно отнести к категории гипотетических или теоретических.  В настоящее время отсутствуют практические технические решения, позволяющие предотвратить распространение РАО  по водоносным горизонтам в случае разлокализации пласта-коллектора. Заявления атомщиков о надежности локализации жидких РАО в глубоких геологических горизонтах основаны на наблюдениях, не позволяющих их экстраполировать на период 100 и более лет. Подземное постоянство в течение десятилетий может быть разрушено в одно мгновение в результате сейсмической активности далеко от места подземной локализации жидких РАО. Практика закачки жидких РАО в подземные пласты-коллекторы – это отложенная проблема для будущих поколений.

Принятие в России настоящего  Закона вынудит МАГАТЭ скорректировать  свои нормативные документы в части способов хранения ЖРО.  Это приведет к легализации закачки ЖРО по землю в международном масштабе, что чревато непредсказуемыми последствиями, поскольку не понятно какая страна и как будет использовать эту возможность хранения ЖРО узаконенную МАГАТЭ.

Согласно  логике Закона,  жидкие радиоактивные отходы, которые будут наработаны на ГХК и СХК, (т.е. в основных пунктах образования  ЖРО в России) и закачаны  под  землю,  перейдут в разряд  «особых (не удаляемых) радиоактивных отходов».  Это следует из ч.2 ст.31, где сказано, что глубокие геологические горизонты являются пунктом глубинного захоронения РАО, т.е.  пунктом хранения из которого РАО извлекаться (удаляться) не будут (ч.13, ст.3). 

Однако, согласно  ч.2,  ст.27 Закона,  «Сооружение промышленных объектов и создание промышленных технологий, заведомо приводящих к образованию особых (не удаляемых) радиоактивных отходов, запрещается».  Т. е., следуя логике указанной статьи, сооружение РТ-2, а так же создание любых новых технологий, в результате которых будут нарабатываться ЖРО с последующей закачкой их под землю (т.е. образование особых, не удаляемых РАО), после выхода Закона должны быть остановлены.

По мнению независимых экспертов, норма, предлагаемая в ч.2, ст.31 Закона,  противоречит ч. 5 ст. 56  Водного кодекса РФ, где сказано: «Захоронение в водных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ запрещается».  Эксперты Росатома утверждают, что геологические горизонты (пласты-коллекторы) не являются водными объектами. Однако, пласт-коллектор, используемый для закачки ЖРО в районе Калининской АЭС, расположен в зоне затрудненного водообмена. Содержание солей в насыщающих его водах составляет 220 г/л, движение подземных вод оценивается незначительными размерами их перемещений в год. Т.е., пласт- коллектор насыщен подземными водами, которые незначительно, но перемещаются.  Водный кодекс РФ относит к водным ресурсам – «поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы». Согласно Водному кодексу РФ, водный объект это «природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима, (т.е. изменение в водном объекте уровней, расхода и объема воды во времени)».

Таким образом, по мнению экспертов, смысл положения ч. 5 ст. 56  Водного кодекса РФ заключается в следующем:

запрещено захоранивать (сбрасывать, закачивать и т.д.) в водных объектах ядерные материалы и радиоактивные вещества,

запрещено создавать водные объекты путем сброса (накопления, закачки) жидких водных ресурсов,  насыщенных искусственными радионуклидами до уровня, когда они классифицируются как ЖРО.

Поскольку в результате закачки ЖРО в пласты-коллекторы образуются водные объекты, насыщенные радионуклидами, то норма Закона, содержащаяся в ч.2, ст.31 противоречит ч. 5, ст. 56  Водного кодекса РФ.

2. Согласно ч.3, ст.48 Закона РФ «Об охране окружающей среды» «Ввоз в Российскую Федерацию радиоактивных отходов из иностранных государств на основании договоров хранения, в том числе в целях захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, установленных настоящим Федеральным законом».

Закон РФ «Об охране окружающей среды» устанавливал случаи ввоза в РФ только для ядерных материалов. Возможность ввоза в РФ радиоактивных отходов не предусматривал ни один закон, включая Закона РФ «Об охране окружающей среды».

Новый Закон «Об обращении с радиоактивными отходами» содержит ст. 32 «Особенности ввоза  и вывоза радиоактивных отходов», которая позволит ввозить на территорию РФ радиоактивные отходы при определенных условиях. В частности, частью 2 ст. 32 «Разрешается ввоз в РФ отработавших закрытых  источников ионизирующего излучения произведенных на территории РФ, в том числе для целей их регенерации или захоронения».  Кроме этого частью 5, ст.32 «Допускается в порядке, установленном Правительством РФ, ввоз на территорию РФ загрязненных материалов в целях их дезактивации  и переработки при условии: 

наличия международного договора, предусматривающего обязательный вывоз РАО

обязательного вывоза всех образовавшихся при дезактивации переработке указанных материалов радиоактивных отходов с территории РФ в страну происхождения радиоактивно загрязненных материалов в срок не более одного года.

Таким образом, этот Закон открывает окно для ввоза РАО на территорию России. По нашим оценкам, в условиях высокой коррупции и повсеместном пренебрежении к требованиям  законов, все условия, которые содержатся в настоящем Законе, выполняться не будут, поскольку не существует механизма для надежного контроля за их выполнением. Кроме этого, развитие бизнеса по переработке  зарубежных РАО повысит интенсивность перевозок опасных грузов, что создаст дополнительные риски для людей и окружающей среды.

Социальный блок

Согласно ч. 2 ст.13 Закона, «Решения о проектировании, размещении, сооружении, эксплуатации и закрытии пунктов захоронения радиоактивных отходов принимаются Правительством Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, по предложению органа государственного управления в области обращения с радиоактивными отходами».

Статья 7 Закона определяет полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Согласно ч.1, ст.7 органы государственной власти субъектов РФ «принимают участие и согласовывают решения» о размещении и сооружении на территории субъекта пунктов хранения РАО. Согласно ч.2, ст.7 органы местного самоуправления только «принимают участие» при принятии решений о размещении на территории муниципалитета пунктов хранения РАО.

«Решить» – это наметить к осуществлению, а «согласовать» решение – это выработать единое мнение по принятому решению после его обсуждения. Т.е., отличие термина «принять решение» от «согласовать решение» заключается в том, что согласующая сторона поставлена перед фактом, что решение принято.

В законе сказано, что согласование осуществляется в порядке, установленном Главой 3 Градостроительного кодекса РФ. Часть1,Ст.12 гл.3 устанавливает, что «Согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъекта РФ подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации.  Т.е., согласовывают только с Губернатором.  Законодательные собрания (как представители населения) в этом процессе не участвуют. Таким образом, местные исполнительные власти поставлены перед фактом, что на их территории будет построено хранилище, а законодательную власть вообще не спрашивают.

С муниципальными властями обошлись ещё хуже.  Согласно закону, с ними даже не согласовывают, они могут только «принимать участие».

В случае, если региональная или муниципальная власть по какой либо причине не согласует проект строительства пункта хранения РАО, создается согласительная комиссия, которая в течении трех месяцев должна принять решение.

Таким образом, население, проживающее на территориях, где решено построить пункты хранения РАО, полностью выключено из процесса принятия решения. В этом процессе не участвуют даже законодательные органы субъектов федерации. Все будет зависеть от позиции Росатома и местной исполнительной власти, которая, как известно, полностью зависима от решений, принимаемых в Москве.

Экономический блок

1. Закон устанавливает финансовую ответственность производителей радиоактивных отходов за обращение с РАО, включая их захоронение. Поскольку Закон, налагающий дополнительную ответственность, обратной силы не имеет, то финансовая ответственность производителей наступит только после принятия Закона. Таким образом, финансовая ответственность обращения с РАО, которые образовались до принятия настоящего Закона,  будет возложена не на производителей РАО, а, по всей видимости, на бюджет и другие источники, например, программы иностранной помощи или федеральные целевые. Это ставит под сомнение вывод Финансово-экономического обоснования к проекту Закона о том, что «Принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов федерального бюджета», и, что «Законопроектом предусматривается обязательность финансового обеспечения производителем радиоактивных отходов мероприятий по их захоронению при передаче радиоактивных отходов на захоронение».

Эти выводы вводят законодателей в заблуждение, поскольку расходы федерального бюджета на приведение «накопленных отходов» в безопасное состояние, без сомнения, будут огромные.  Кроме этого, выводы Финансово-экономического обоснования противоречат самому законопроекту в части 1 ст. 23, которая указывает, что «Финансовое обеспечение деятельности по обращению с радиоактивными отходами основывается на множественности источников финансирования и осуществляется за счет бюджетных ассигнований из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, средств специальных резервов органа государственного управления по обращению с РАО, средств производителей радиоактивных отходов, а также иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации».

2. Закон устанавливает схему финансирования процесса обращения с РАО. Все платежи от производителей РАО будут поступать в специальный резервный фонд Росатома через счета национального оператора.  Согласно Закону, национальный оператор определяется Правительством РФ по представлению Росатома. Кроме этого, закон устанавливает, что Росатом в полной мере контролирует деятельность национального оператора, включая финансы. Таким образом, в структуре Росатома появится еще одно подразделение, которое будет непосредственно заниматься вопросами обращения с РАО и сбором денег от производителей РАО.

Такая схема не является оптимальной по следующим причинам. По сути никаких изменений в структуре обращения с радиоактивными отходами, которые нарабатываются предприятиями Росатома, не произошло. Закон лишь структурировал отношения в области обращения с РАО внутри Росатома. Все радиоактивные отходы и деньги остались внутри Росатома. Росатом дополнительно будет получать лишь деньги за РАО, которые нарабатывают предприятия, не принадлежащие атомному ведомству. Причем, расценки на услуги по приему «чужих» РАО будет устанавливать Росатом. Полная зависимость и подчиненность национального оператора Росатому и сосредоточение всех денег за наработанные РАО в специальном резервном фонде Росатома может привести к тому, что вопросы безопасного обращения с РАО так и не будут решены.  Специальный резервный фонд Росатома — это черный ящик, очень похожий на пресловутый Фонд вывода из эксплуатации объектов использования атомной энергии. Причем, невозможно будет понять, а, тем более, проконтролировать не только то, что находится внутри этого ящика, но  и то, что находится на входе и выходе из него. Как и куда будет Росатом использовать деньги, получаемые от производителей РАО, останется тайной за семью печатями. Кроме этого, Закон не предусматривает платежи тем регионам и субъектам, в которых будут создаваться хранилища и могильники РАО, т. е., «кому вершки, а кому корешки».

3. В Законе до конца не урегулированы вопросы собственности на РАО. В нынешнем виде право собственности на радиоактивные отходы определяется единственным признаком – предприятием, на котором образуются эти отходы. Однако, ситуация в обращении с РАО не так проста с технологической точки зрения. Например, при переработке ОЯТ атомных станций образуется огромное количество РАО. Но эти РАО находятся в собственности не атомных станций, а завода по переработке ОЯТ — РТ-1, который не входит в структуру акционированной части Росатома и фактически принадлежит и управляется государством через ФГУП «ПО «Маяк». Поэтому необходимо определить, кому принадлежат права собственности на радиоактивные отходы, образовавшиеся и образующиеся в результате предоставления услуг по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами. По всей видимости, это должен быть  заказчик этих услуг. Кроме этого, необходимо установить право собственности при переводе ядерных материалов или радиоактивных веществ в категорию радиоактивных отходов.

   Виды РАО настолько разнообразны, что не все отходы даже имеют определение, не говоря уже о принадлежности этих РАО. Для того, чтобы исключить коррупционные механизмы с целью отказа от ответственности за свои радиоактивные отходы, необходимо проведение ревизии, в результате которой определить юридические лица, осуществляющие право собственности на РАО. Это позволит определить зоны финансовой ответственности за обращение с РАО, минимизировать бесхозные РАО, а значит, бюджетные расходы.

   Вторым важным этапом, который необходим для создания государственной системы обращения с РАО  является предварительная экономическая оценка решения проблемы утилизации РАО. Без такой оценки будет сложно отслеживать корректность формирования нормативов и расходования средств специальных резервных фондов  Росатома.

   В целях конкретизации финансовой ответственности и механизма оплаты деятельности по обращению с РАО  ст.23 необходимо дополнить частью, в которой более четко изложить общие требования финансовой ответственности. В частности, определить что:

   • юридическое лицо, реализующее коммерческую деятельность и осуществляющее право собственности на радиоактивные отходы, несет полную финансовую ответственность за обращение с радиоактивными отходами до передачи национальному оператору, и оплачивает всю стоимость обращения с радиоактивными отходами национальным оператором;
   • нормативы отчислений средств на финансирование обращения с радиоактивными отходами и нормативы отчислений средств в специальные резервные фонды Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» формируются с учетом принципа полной финансовой ответственности юридических лиц, реализующих коммерческую деятельность и осуществляющих право собственности на радиоактивные отходы.

Заключение

Принятие закона  «Об обращении с радиоактивными отходами» задержалось более чем на 50 лет.  Это, по всей вероятности, было одной из причин того, что в России (СССР) сложилась неблагоприятная ситуация в области обращения с радиоактивными отходами.  Поэтому принятие закона, который регулирует  отношения, возникающие при обращении с РАО, без сомнения является фактором положительным.

В проекте Закона имеется ряд конкретных положительных норм, которые, по нашему мнению  будут способствовать решению проблем, которые накопились в области обращения с РАО.

Основные из них:

• В ст.3 Закона даны определения основных терминов и понятий, используемых в области обращения с РАО, что существенно дополняет те определения, которые уже имеются в ранее принятых законах и других нормативных документах.
• Статьей 9 Закона определены собственники пунктов хранения РАО, в том числе пункты долговременного хранения, захоронения  и консервации, что в определенной степени устранило неопределенность и безответственность на этих опасных для людей и окружающей среды объектах.
• В главе 2   изложены цели, принципы и структура «Единой государственной системы обращения с РАО» (ЕГСО с РАО). До настоящего времени в России не было закреплено законодательно  то, как функционирует структура, которая решает все вопросы, связанные с обращением с РАО. В этой же главе задекларирован основной принцип функционирования ЕГСО с РАО, который определяет абсолютный приоритет охраны жизни и здоровья настоящего и будущих поколений людей и окружающей среды от негативного воздействия радиоактивных отходов. Здесь же закрепляется полная финансовая ответственность производителей РАО за обращение с ними, включая их безопасное захоронение. Ст. 13, гл.2 разделяет пункты захоронения РАО на  федеральные и региональные, что имеет значения для определения прав и ответственности соответствующих органов власти. Этой же главой закреплено положение о национальном операторе по обращению с РАО, а ст.20 его полномочия и функции.
• Ст.21 и 22 определены обязанности и ответственность производителей РАО и специализированных организаций по обращению с РАО, что вносит частичную определенность при решении вечного вопроса – кто виноват?

В других статьях закона определено ряд необходимых положений, таких как финансирование расходов, требования к пунктам хранения, требования к обращению с различными видами и категориями РАО и т.д. Но проблема заключается в том, что в этих формально правильных главах и статьях Закона,  далеко не всегда правильное и разумное наполнение. Это ведет к тому, что проект закона имеет достаточно много недостатков и неопределенностей. Главные из них перечислены и прокомментированы выше. Кроме указанных недостатков, на наш взгляд необходимо добавить следующие:

Безусловно,  госкорпорация «Росатом» подготовила  этот закон «под себя». Об этом свидетельствует основная генеральная концепция, которая  реализована в проекте Закона.   Она заключается в том, что:

Во-первых, — все финансы от производителей РАО остаются в распоряжении Росатома, и как они будут использоваться неизвестно. Все реально понимают, что проконтролировать это будет не возможно, а это означает, что Росатом будет их тратить по своему усмотрению.

Во-вторых, — национальный оператор лишен самостоятельности и независимости от Росатома, в отличие от того, как  это сделано в других странах (например, в Швеции). Это означает, что при существующей системе властной вертикали, национальный оператор будет полностью контролироваться и управляться высшим менеджментом Росатома у которого задача безопасного обращения с РАО стоит далеко не на первом месте.

В-третьих, —   Закон ввел понятие «накопленных радиоактивных отходов»  т.е. это отходы, образовавшиеся до дня вступления в силу настоящего федерального закона.  Таким образом, (см. комментарии выше)  Росатом фактически снял с себя ответственность (в первую очередь финансовую) за все, что атомное ведомство «наработало» раньше.   Можно согласиться с тем, что по логике (справедливости) за накопленные раньше отходы должно платить государство, поскольку в предыдущие 60 лет Минатом (Минсредмаш) был чисто государственной структурой и никаких фондов, для решения проблем РАО, создано не было.  В законе предполагается, что этими отходами, так же как и всеми остальными должен заниматься национальный оператор, т.е. Росатом, а финансироваться эти работы будут  из бюджета.  Однако, порядок финансирования этой деятельности ст.23 Закона «Финансирование расходов по обращению с РАО» и другие статьи не определяют. Это означает, что будет еще один «черный ящик» по финансированию деятельности Росатома по обращению с РАО.

В-четвертых, — Закон ввел новый вид отходов —  «особые (не удаляемые) радиоактивные отходы».  Решение об отнесении отходов к этой категории принимает Росатом. Это может создавать прецеденты, когда  под категорию «особых (не удаляемые) радиоактивных отходов» могут быть отнесены, например, выведенные из эксплуатации реакторы (АЭС), проблемные хранилища и объекты, принадлежащие когда-то военному ведомству, хвосты военных ядерных программ, места «мирных»  атомных взрывов и т.д.  Все это приведет к тому, что при отсутствии финансирования (например на вывод из эксплуатации и утилизацию АЭС) на законных основаниях будут создавать сначала пункты хранения, а затем пункты консервации особых РАО (затраты на  их извлечения из пункта хранения, последующим обращением и захоронением превышают затраты связанные с из захоронением в месте нахождения. Ст.4).

Эти четыре примера свидетельствуют о том, что разработчики Закона в первую очередь думали о корпорации Росатом, а не о проблеме с РАО.

Для реализации требований и положений Закона необходимо дополнительно  разработать и принять около 15 федеральных норм и правил, регулирующих обращение с РАО. По сложившейся практике эти документы будут разработаны без общественного обсуждения и участия, поэтому какие требования будут предъявлены к безопасности пунктов хранения РАО, к транспортировке, учету и контролю радиоактивных отходов  и т.д. останется тайной за семью печатями.

Проанализировав все статьи Закона, можно сделать вывод о том, что  двадцать одна статья (из 41) имеет «нейтральное» содержание, т.е. нормы, установленные этими статьями, не ухудшат и не улучшат ситуацию в области обращения с РАО. Некоторые из этих статей можно было бы изъять без ущерба к содержанию Закона, поскольку они дублируют уже ранее принятые нормы.

Шесть статей (ст. 3,9,10,12,13,16) вносят новые положительные нормы, которые в какой-то мере  могут способствовать улучшению ситуации в области обращения с РАО

Четырнадцать статей (ст. 4,7,11,18,20,21,23,24,25,27,31,32,34,41) Закона требуют или доработки и дополнений или содержат нормы, которые, по нашему мнению, не  улучшат ситуацию в области обращения с РАО, а при определенных условиях даже ухудшат её.

Таким образом, если  проект закона  РФ «Об обращении с радиоактивными отходами», который внесен в Государственную Думу РФ для рассмотрения во втором чтении, будет принят без поправок, то не следует ожидать, что  он окажет положительное влияние на решение вопросов связанных с обращением с РАО.