Участие общественности в принятии решений в России

Права граждан на участие в принятии экологически значимых решений в России закреплены как в Конституции РФ, так и в основных природоохранных законах. Правда, последние изменения в экологическом законодательстве привели к тому, что часть норм, регулирующих участие общественности и учет общественного мнения при принятии решений, из нормативных правовых актов федерального и регионального уровней – изъяты, либо сама процедура весьма формализована.

Практика показывает, что даже строительство особо опасных объектов принимается без учета мнения населения. Например, при строительстве объектов ядерного комплекса, Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» не обязывает учитывать мнение населения при размещении ядерных объектов, окончательное решение о строительстве принимается федеральным органом исполнительной власти.

Обсуждение материалов оценки воздействия на окружающую природную среду проводится так же формально, невозможно ознакомиться с материалами государственных экологических экспертиз, а общественности, как правило, предоставляют только результат.

Профильным НКО все сложней провести общественную экологическую экспертизу, так как ее проводят лояльные к заказчику общественные организации.

Невозможно провести референдум по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. А даже, если по закону и возможно вынести вопрос на референдум, то под любым предлогом органы власти отказывают в его проведении.

Гораздо шире вопросы общественного участия регулируются нормами соответствующих конвенций международного уровня. Среди них Конвенция «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Орхусская Конвенция), и Конвенция «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» (Конвенция Эспо).

При такой формальной процедуре учета общественного мнения в России, нам остается один выход – требовать от законодательной власти и президента РФ скорейшего подписания и ратификации важнейших международных конвенций, регулирующих участие общественности в принятии решений, чтобы граждане могли напрямую, в случае неисполнения обязательств Российской Федерацией обращаться в международные институты и комитеты конвенций.

А что в российском законодательстве?

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) проводится в рамках государственной экологической экспертизы, в соответствии с Положением, утвержденным приказом Госкомэкологии от 16.05.2000 № 372 «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

Государственная экологическая экспертиза проводится для объектов, размещенных на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне, во внутренних морских водах РФ и на особо охраняемых природных территориях. Однако в соответствии с пунктом 2.9 вышеназванного Положения, если намечаемая хозяйственная и иная деятельность может иметь трансграничное воздействие, проведение исследований и подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется с учетом положений Конвенции Эспо.

На это же обратил внимание Конституционный Суд РФ в своем Определении № 1421-О-О от 30 сентября 2010 года.

В пункте 10.3.9 приказа МПР от 09.07.2003 № 575 «Об утверждении методических рекомендаций по подготовке материалов предоставляемых на ГЭЭ» говорится, что при планировании деятельности по обращению с опасными отходами в части их трансграничного перемещения, когда намечаемая деятельность может иметь трансграничное воздействие, ОВОС осуществляется с учетом положений Конвенции Эспо.

Таким образом, у России имеются правовые зацепки для использования Конвенции, но этого не достаточно, чтобы приблизить российское законодательство к международным стандартам.

Конвенция Эспо

В 1991 году Российская Федерация подписала, но не ратифицировала Конвенцию Эспо.

Основным принципом этой Конвенции является предоставление полной информации о проекте и намечаемой хозяйственной или иной деятельности, которая может иметь трансграничное воздействие.

Согласно Конвенции, процедура оценки воздействия на окружающую среду (включающая общественные слушания) потенциально опасных проектов должна проводиться не только внутри государства, но и в сопредельных странах, которые могут быть затронуты воздействием этих объектов.

Сама процедура оценки должна производиться на ранних стадиях планирования, перечень объектов, которые могут воздействовать на сопредельные страны, содержится в Конвенции. ОВОС проводится с целью уменьшения и контроля вредного воздействия на окружающую среду.

Законодательство каждой из сопредельных стран может предписывать свой механизм проведения ОВОС с учетом, природного, исторического и культурного наследия региона.

Конвенция Эспо как инструмент общественного участия в России

Участники международного семинара «Конвенция Эспо как инструмент общественного участия в России: возможности привлечения де-факто, содействие ратификации опыт соседних стран», выразили озабоченность, в связи с тем, что на территории Российской Федерации осуществляются масштабные проекты, которые могут оказать значительное воздействие на окружающую среду, в том числе, выходящие за рамки территориальных границ. При этом Конвенция Эспо Россией не ратифицирована.

Представитель финской организации «Женщины против атомной энергии» Леа Лаунокари в своем выступлении отметила, что Конвенция является эффективным средством регулирования реализации важнейших инвестиционных проектов на европейском континенте, в том числе и в акватории общих морей. Такие страны Балтийского региона как Норвегия, Швеция, Дания, Финляндия, Польша, Латвия, Литва и Эстония ратифицировали Конвенцию. И экологическое сообщество Балтийского региона выражает обеспокоенность, т.к. влияние проектов, реализуемых в России, могут оказать катастрофические последствия.

К таким проектам, например, относятся: строящиеся ЛАЭС-2 в городе Сосновый Бор и Балтийская АЭС в Калининграде, продление атомных реакторов в Мурманской области, транспортировка радиоактивных материалов по Балтийскому морю и вдоль берегов Норвегии в порт Мурманска, газопровод Северный поток/Nord Stream.

Эксперты из России поделились своим опытом общественного участия при оценке проектов, реализуемых на территории Калининградской и Мурманской областей, а также в Воронеже и Санкт–Петербурге при оценке воздействия Балтийской АЭС и Штокмановского пректа, Западного скоростного диаметра и газопровода Северный поток/Nord Stream.

В частности, в своем выступлении координатор энергетических проектов «Беллона-Мурманск» Нина Лесихина отметила, что опыт общественного участия в экологической оценке Штокмановского проекта показал, что в настоящее время фактически отсутствуют законодательные механизмы, позволяющие общественности влиять на принятие экологически значимых решений. В результате возникает конфликт интересов и становится возможным реализация экологически опасных проектов в таких ценных и уязвимых районах, как например Арктика, а значит и повторение трагедии
Мексиканского залива.

Вера Овчаренко из организации «Зеленый мир» поделилась положительным прецедентом, когда Российская Федерация добровольно выполнила положения Конвенции в отношении трансграничного проекта Северный поток /Nord Stream.

Экологические активисты из Финляндии, Литвы, Латвии и Белоруссии рассказали о применении Конвенции Эспо на территории своих государств, при возможной реализации трансграничных проектов.

Представители семинара высказали свою озабоченность в связи с тем, что не ратифицировав Конвенцию, Россия не получает уведомлений о планировании и осуществлении таких особо опасных объектов как строительство объекта захоронения ядерных отходов в Финляндии и Швеции.

Поэтому эксперты, принимавшие участие в семинаре обратились с обращением к властям Российской Федерации ратифицировать конвенцию Эспо, полагая, что это будет способствовать не только защите прав граждан на здоровую окружающую среду и доступ к информации, но и улучшению имиджа России на международной арене.