Статья подготовлена специально для 70 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

Накопленный вред окружающей среде: появление понятия

В первой половине XX века в населенном пункте Лав-Канал в окрестностях города Ниагара-Фолс штата Нью-Йорк располагался полигон промышленных отходов, а впоследствии здесь построили жилые дома, детские сады и площадки. Частые случаи заболевания раком и рождения детей с различными дефектами привлекли внимание средств массовой информации, благодаря чему проблема приобрела национальный характер, а власти были вынуждены переселить более 800 семей и выплатить им компенсации.

Было очевидно, что количество подобных точек накопленного вреда на территории страны могло достигать нескольких сотен и даже тысяч, и что они способны привести к поистине катастрофическим последствиям для здоровья населения. Поэтому в 1980 году Конгресс США одобрил Акт «О всеобъемлющих мерах по охране окружающей среды, компенсациях и ответственности». Акт предусматривал ретроспективную ответственность за вред окружающей среде и позволял взыскивать с действующего собственника расходы на рекультивацию загрязненных территорий, вне зависимости от того, имел ли он отношение к загрязнению или нет.

В России понятие «накопленный вред окружающей среде» появилось в Федеральном законе № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», вступившем в силу 1 января 2017 года. Федеральный закон от 03.07.2016 № 254-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закрепил следующее определение: накопленный вред окружающей среде – это вред, «возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме».

Некоторые особенности законодательства РФ по ликвидации вреда

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает правовой режим и механизмы ликвидации такого вреда. В частности, он предусматривает, что выявление загрязненных объектов осуществляется в ходе инвентаризации и обследования территорий и акваторий, где в прошлом велась экономическая и иная деятельность, а сейчас – расположены бесхозяйные объекты капитального строительства, и размещаются отходы. Государственный реестр таких объектов ведет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Данная работа включает в себя рассмотрение заявлений от органов государственной власти или местного самоуправления, категорирование объектов и обновление информации.

В соответствии с приказом Минприроды России от 04.08.2017 № 435 «Об утверждении критериев и срока категорирования объектов, накопленный вред окружающей среде на которых подлежит ликвидации в первоочередном порядке» категорирование осуществляется в течение 30 рабочих дней со дня включения объектов в государственный реестр. При этом рассматриваются следующие критерии:

– объем загрязняющих веществ;

– масса размещенных отходов производства и потребления по различным классам опасности;

– площадь территории (акватории), подверженной негативному воздействию;

– уровень и объем негативного воздействия на окружающую среду;

– наличие на объектах опасных веществ, указанных в международных договорах, подписанных и ратифицированных Российской Федерацией;

– количество населения, проживающего на территории, окружающая среда которой испытывает негативное воздействие объекта или находится под угрозой такого воздействия;

– общее влияние объекта на состояние экологической безопасности, определяемое как сумма значений, полученных по указанным выше критериям.

По результатам категорирования объекты включаются в паспорт приоритетного проекта, а на ликвидацию накопленного вреда предоставляются субсидии из федерального бюджета. Согласно утвержденному механизму организация работ по ликвидации является прерогативой органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Представители Минприроды заявляют, что в ходе четырехлетнего мониторинга было выявлено 1800 таких объектов в 80 субъектах Федерации. Площадь загрязненных земель составляет 160 тыс. га, а масса накопленных отходов – 260 млн тонн. На этих территориях проживает свыше 18 млн человек. Министерство объявило, что приоритетный на ближайшие годы проект – «Чистая страна» – включает проведение работ на трех объектах, расположенных в Арктической зоне РФ: ликвидация накопленного вреда на архипелаге Земля Франца-Иосифа, нефтяного загрязнения в водоохранной зоне ручья Кузнецов (Архангельская область) и хвостохранилища Куларской золотоизвлекающей фабрики Усть-Янского улуса (Республика Саха (Якутия). Наибольшее финансирование получат работы на архипелаге Земля Франца-Иосифа – 1,4 млрд руб.

Нюансы мирового законодательства

Интересно посмотреть на некоторые особенности соответствующего законодательства в других государствах. В целом страны по-разному решают вопросы борьбы с накопленным вредом, но можно выделить три доминирующих подхода:

– введение института экологической ответственности;

– учреждение государственно-частных партнерств;

– реализация государственных инициатив.

Выбор того или иного варианта (или их сочетания) зависит от ряда факторов. Среди них – уровень развития экологического законодательства; культура предъявления претензий по возмещению вреда; уровень страховой культуры; степень государственного участия в экономике страны и т. д.

Как правило, при обнаружении накопленного экологического вреда уполномоченный орган решает следующие вопросы:

– можно ли идентифицировать ответственное лицо;

– каков режим ответственности согласно местному и международному законодательству;

– каким образом вред может быть возмещен.

Конечно, установить ответственное лицо удается далеко не всегда, и тогда законодательство большинства стран возлагает ответственность за расходы по очистке на того, кто в настоящий момент владеет территориями – источниками загрязнения. В пользу данной позиции отмечают два аргумента. Во-первых, по закону собственник или владелец несет ответственность в том числе и за риски, источником которых является его имущество, а также обязан предпринимать необходимые меры по предотвращению этих рисков и негативных последствий. Во-вторых, именно собственник или владелец имеет доступ к территориям, которые необходимо очистить.

Такой подход реализован, например, в Великобритании. Здесь ответственность за загрязнение несет лицо, которое причинило экологический ущерб или сознательно дало добро на такое загрязнение. Однако если по результатам расследования компетентный орган не сможет установить данное лицо, то ответственность возлагается на собственника или владельца земельного участка. При этом предусмотрена возможность ретроспективной ответственности: если текущий собственник или лицо, эксплуатирующее имущество, не является причинителем вреда, то у него есть право предъявить требование о компенсации понесенных на возмещение расходов к тем, кто этот вред действительно причинил.

В законодательстве некоторых стран иногда устанавливается дата, которая указывает на то, когда тот или иной экологический ущерб можно считать накопленным, или историческим, загрязнением. Например, в Бельгии (Фландрии) к таковым причисляются загрязнения, произошедшие до 29 октября 1995 года. Предприятие должно устранить подобное загрязнение, если оно представляет угрозу жизни и здоровью третьих лиц или окружающей среде. Если в отношении одного и того же объекта были зафиксированы и историческое загрязнение, и загрязнение в ходе текущей хозяйственной деятельности, то ему придается статус именно последнего, если только ответственное лицо не сможет доказать, что оно возникло до 29 октября 1995 года. В Польше датой отсчета для исторических загрязнений признано 30 апреля 2007 года, и нынешний собственник участка несет ответственность за его очистку независимо от того, какая деятельность стала причиной загрязнения.

В некоторых странах государство активно привлекает представителей бизнеса к ликвидации загрязнения почв, создавая государственно-частные партнерства. В качестве успешного примера можно привести проект, реализованный на территории Германии. В 2002 году власти федеральной земли Северный Рейн – Вестфалия и представители бизнеса заключили соглашение, согласно которому обе стороны обязались направить инвестиции в работы по очистке территорий от накопленного экологического ущерба. Соглашение предполагало, что представители бизнеса выплачивают 3 млн евро в течение 2005 года и 2 млн евро в 2006 году, а власти – 3,5 млн евро ежегодно в течение всего срока соглашения (3 года). Средства аккумулировала организация под названием AVV (Ассоциация по утилизации отходов и загрязненных территорий земли Северный Рейн-Вестфалия), она же несла ответственность за организацию работ.

Особенности экологического страхования

Введение ответственности за историческое загрязнение окружающей среды стало толчком для формирования рынка экологического страхования. Сегодня комплексное экологическое страхование – один из способов управления соответствующими рисками, включая риски исторического загрязнения. Это, конечно, не означает, что компании, предоставляющие такие страховые продукты, готовы застраховать представителей любых отраслей. Однако ситуация существенно улучшилась по сравнению с концом прошлого столетия, когда спрос был, а предложения – нет.

Главной особенностью такого страхового полиса является то, что он выдается на базе заявленного требования (claims-made), т. е. страховым случаем является не причинение вреда, а предъявление претензии в течение срока страхования. Поскольку причинение вреда, которое повлекло за собой предъявление претензии, могло произойти несколько лет или даже десятилетий назад, страховщики иногда устанавливают в полисе так называемую ретроактивную дату. Претензии в отношении случаев причинения вреда, произошедших до наступления этой даты, не будут рассматриваться в качестве страхового случая. Введение ретроактивной даты характерно для высокорисковых индустрий или территорий с длительной промышленной историей.

Кроме того, в отношении последних страховщики для принятия решения о предоставлении покрытия накопленного экологического вреда в качестве обязательного требования устанавливают необходимость проведения экологической экспертизы предмета страхования. Экспертиза с последующим составлением отчета о возможных рисках и их последствиях может проводиться силами либо страховщика, либо специализированной организации в сфере экологического
аудита и консалтинга. Естественно, должен быть соблюден принцип, согласно которому страховой случай будет обладать признаками вероятности и случайности, т. е. страхователь в момент заключения договора страхования должен находиться в добросовестном неведении относительно факта наличия накопленного вреда на страхуемом объекте.

В США, пожалуй, представлена наиболее широкая линейка страховых продуктов в сфере экологического страхования. Например, один из них – полис на случай передачи права на имущества (Property Transfer Policy). Это эффективный инструмент управления экологическими рисками в ходе купли-продажи имущества, о загрязнении которого пока неизвестно, но существует вероятность, что оно может проявиться впоследствии. В полисе зафиксированы два соглашения о страховании: об ответственности перед третьими лицами и о расчистке территории и застрахованного имущества. Данный полис предполагает передачу прав и обязанностей по нему последующим собственникам проданного имущества. Срок страхования составляет обычно от 7 до 10 лет. Для европейского и российского рынков такой срок является скорее исключением, так как здесь он, как правило, не превышает года.

В заключение хотелось бы отметить, что закрепление в России института накопленного вреда окружающей среде свидетельствует об активных шагах государства по приведению национального экологического законодательства в соответствие с мировыми тенденциями. Кроме того, это существенный практический шаг на пути решения глобальных проблем, связанных с загрязнением окружающей среды.