По заверениям властей, к 2024 году Россия должна преобразиться – благодаря нацпроекту «Экология» и новым подходам к решению экологических проблем. Показательная (и с большим финансовым размахом) забота об окружающей среде неожиданно стала одной из имиджевых фишек федеральной власти. Немалая часть нацпроекта «Экология» посвящена воде и ее качеству. Попробуем разобраться в том, как именно чиновники собираются реализовывать амбициозный план по обеспечению к 2024 году доступа более чем 90% россиян к чистой питьевой воде, что уже сделано в этом направлении и к чему все это может привести.

От целевой программы до нацпроекта

Федеральный проект (ФП) «Чистая вода» – это не первая попытка федеральных властей кардинально улучшить ситуацию с питьевой водой за относительно короткий срок. В 2011-2017 годах действовала одноименная федеральная целевая программа (ФЦП), которая тоже ставила перед собой важные цели – в частности, обеспечить 100%-ную очистку всех сточных вод в стране и поголовную обеспеченность населения безопасной и качественной питьевой водой.

ФЦП «Чистая вода» была практическим инструментом принятой в 2009 году Водной стратегии РФ, а та, в свою очередь, являлась составной частью принятой в 2008 году Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Таким образом, власти всерьез «взялись за воду» еще в конце нулевых – и тому были веские причины. Россия – богатейшая на водные ресурсы страна – никогда не отличалась их чистотой и никогда не была в лидерах по качеству питьевой воды. А в период бурного экономического развития в 2000-х ситуация усугубилась ростом уровня промышленного и хозбытового загрязнения поверхностных и подземных вод: стало ясно, что потребление загрязненной воды в ближайшем будущем станет одним из основных факторов, влияющих на смертность и прочие демографические показатели, и с этим надо срочно что-то делать.

Что не так с нашими реками?

Согласно данным государственного доклада «О состоянии и использовании водных ресурсов РФ в 2018 году» (этот документ является основным официальным источником данных о состоянии поверхностных и подземных вод, по которым можно следить за реальными результатами «водной» госполитики), в России практически нет ни одной крупной реки, которую можно было бы отнести к экологически благополучным. Пожалуй, единственное исключение – верхнее течение вытекающей из Байкала реки Ангары, отмеченной на карте зеленым цветом. Впрочем, нижняя часть реки помечена уже красным цветом («загрязненная река»), а впадает Ангара в «фиолетовый» Енисей («грязную реку»).

И такая «красно-фиолетовая» картина практически по всей стране. Все великие сибирские реки носят статус либо «загрязненных», либо «грязных», а некоторые реки Западной Сибири, текущие по территориям с развитой нефтяной индустрией (Надым, Пур, Таз и др.), отнесены к «экстремально грязным».

Не слишком благополучная ситуация в Европейской части России: вся здешняя речная сеть (включая бассейн Волги и Дона) находится в критическом санитарно-экологическом состоянии.

Например, на Северо-Западе России не только нет ни одной чистой реки, но и такой, где наблюдалась бы устойчивая положительная экологическая динамика. Так, река Нева много лет пребывает в статусе «загрязненной», причем самым грязным ее притоком на протяжении уже многих десятилетий остается река Охта. В 2018 году, согласно данным доклада, в черте Петербурга было зарегистрировано 2 случая экстремально высокого и 3 случая высокого загрязнения воды соединениями марганца.

Довольно печальная картина в Калининградской области: растет уровень загрязнения бассейна реки Преголи, основной водной системы региона. В 2018 году в реке увеличился уровень минерализации – до 3729 мг/л, а содержание хлоридов и сульфатов – до 2694 и 259 мг/л соответственно. Особенно много в водах Преголи азота – до 9 ПДК. Всему виной, отмечают эксперты, сбросы промпредприятий в городах Советск и Неман, а также сточные воды Калининграда.

Отдельный подраздел в госдокладе посвящен малым рекам Кольского полуострова, многие из которых оказались единственными в Европейской части России водоемами, отнесенными к категории «экстремально грязных».

В 2018 году на 15 водных объектах в Мурманской области было зарегистрировано 84 случая высокого загрязнения и 25 – экстремально высокого. Загрязнения были связаны с высоким содержанием соединений никеля, ртути, молибдена, меди, марганца, фосфатов, аммонийного азота, органических веществ и др.

Негативное влияние на водные объекты Мурманской области оказывают сточные воды предприятий горнодобывающей и металлургической промышленности. Так, например, в 2018 году в воде реки Нюдуай было зарегистрировано 9 случаев экстремально высокого и 27 случаев высокого уровня загрязнения. В бассейне реки Печенга на протяжении многолетнего периода наиболее загрязненной сохраняется вода реки Хауки-лампи-йоки, что связано со сточными водами комбината «Печенганикель», АО «Кольская ГМК» и хозбытовыми стоками МУП «Городские сети МО г. Заполярный».

В докладе говорится, что неблагополучное состояние водных объектов на Кольском полуострове носит «хронический характер» и объясняется сочетанием промышленного загрязнения и низкой способностью рек к самоочищению в условиях холодного климата.

Немногим лучше ситуация в Архангельской области и Коми. Интересный факт: бассейн реки Вычегды, где как раз собирались возводить гигантский полигон для московского мусора (во многом вокруг защиты этой реки и строилась протестная кампания), и без этой несостоявшейся свалки с ее токсичным фильтратом – далеко не идеал чистоты. В 2018 году вода Вычегды в районе Сыктывкара и выше Коряжмы оценивалась как «загрязненная». А ниже Коряжмы – уже классифицируется как «грязная».

Но, впрочем, если высокий уровень загрязнения северных рек можно списать на недостаток тепла, что замедляет биохимические процессы и не способствует быстрой самоочистке водоемов, то, возможно, в более южных районах дела обстоят получше?

Увы, но нет. В 2008-2018 годах вода Верхне-Волжских водохранилищ оценивалась как «загрязненная». В 2017-2018 годах по сравнению с предыдущим периодом 2010-2016 годов на наиболее неблагоприятном в экологическом отношении участке Рыбинского водохранилища, находящегося под влиянием сточных вод предприятий Череповца (ПАО «Северсталь», АО «Апатит», МУП «Водоканал»), возрастало качество воды – от «грязной» до «загрязненной».

Наиболее распространенные загрязняющие вещества в верховьях Волги – органика разного происхождения, соединения железа и меди, в меньшей степени – соединения цинка. В Иваньковском водохранилище (ниже Твери) концентрация меди доходит до 10 ПДК.

Качество воды Чебоксарского водохранилища на протяжении многих лет варьировало от «загрязненного» до «грязного». Наиболее часто к категории «грязных» относились воды на участках водохранилища у городов Кстово и Нижний Новгород, реже – ниже Кстово и Балахны. В последние четыре года вода ниже Нижнего Новгорода стабильно характеризовалась как «грязная».

Характерными загрязняющими веществами водохранилища на протяжении многих лет являются: соединения меди, железа и органические вещества, среднегодовые концентрации которых находились в пределах 2-5 ПДК.

Эксперты отмечают, что в 2018 году частота встречаемости аммонийного и нитритного азота в воде ниже Нижнего Новгорода возросла до 50%, а максимальные концентрации превышали ПДК в 4 и 9 раз соответственно.

Растет уровень загрязнения волжской воды и в районе Саратова. Здесь в 2018 году отмечался рост загрязнения нефтепродуктами до 38%, соединениями меди – до 47%.

Стабильно плохое качество воды в Волгоградском водохранилище. Тут встречаются и тяжелые металлы (цинк, медь, кадмий и др.), и нефтепродукты, фенолы, нитритный азот.

Примерно такая же невеселая картина и в бассейне реки Дон: здесь ситуация усугубляется также трансграничным переносом загрязнений. Например, в докладе сделан акцент на загрязнении реки Северский Донец, которая берет исток в Белгородской области, но затем протекает по территории Украины и впадает в Дон на территории Ростовской области. Наименее загрязнен участок реки в верхнем течении у села Беломестное (Белгородская область), где вода характеризуется как «загрязненная», а среднегодовые концентрации загрязняющих веществ в воде находятся ниже или в пределах ПДК. А после пробега по Украине вода возвращается в РФ уже «чрезвычайно грязной», сетуют авторы доклада.

Один из немногих примеров, когда за последние годы несколько улучшились гидрохимические показатели речной воды, – это река Кубань. В 2018 году отмечалось улучшение качества воды в реке на участке городов Невинномысск – Кропоткин – за счет снижения количества загрязняющих веществ от 7-8 до 5-6 ПДК.

Однако в пределах Краснодарского водохранилища и на участке ниже Краснодара Кубань по-прежнему оценивается как «грязная» – там отмечается чудовищное количество соединений железа (11 ПДК) и меди (10 ПДК).

Карта-схема загрязненности основных рек России Credit: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2018 году», Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Москва, 2019 год

Подземный «клуб знакомств» для веществ-загрязнителей

Казалось бы, при такой неблагополучной ситуации с поверхностными водами сам бог велел делать ставку на воды подземные. Но и тут, как следует из госдоклада «О состоянии и использовании водных ресурсов РФ в 2018 году», все не так гладко.

Прежде всего, в России осталось не так много регионов, где подземные воды полностью соответствуют нормируемым показателям по требованиям к питьевой воде. В большинстве случаев подземные воды приходится доводить до кондиционного состояния путем технологии водоподготовки, иначе потребление такой «природной» воды будет в буквальном смысле убивать население.

Так, на Северо-Западе есть проблема с содержанием в добываемой из скважин воде железа, марганца, двуокиси кремния, магния, бора, бария, аммония.

В Центральной части Европейской России есть большая проблема с фтором, железом, марганцем, литием, кремнием. А отдельно для Смоленской, Тульской областей и северо-востока Брянской области характерно повышенное содержание стронция. Подземную воду в этом регионе добывают уже столетиями, и это усугубило ситуацию: в ряде городов (Александров, Ковров, Муром, Тула, Брянск, Липецк, Орел, Тамбов и др.) из-за несоблюдения режима эксплуатации скважин происходит ухудшение качества добываемой воды в результате подтягивания из смежных водоносных горизонтов некондиционных вод.

В засушливой восточной части Южного федерального округа (Астраханская область, Калмыкия, Дагестан, часть Ставропольского края) дефицит пригодных для потребления подземных вод привел к тому, что в ряде мест даже пришлось получать отдельное согласование Роспотребнадзора на эксплуатацию скважин с минерализацией 1,2-2,0 г/дм³ (уровень лечебной минералки!).

Не все в порядке с качеством воды на Урале и за Уральским хребтом. Так, для подземных вод межпластовых систем Зауралья типичным является почти повсеместно повышенное содержание азотных соединений в аммонийной форме, образующихся в результате процессов анаэробного разложения некогда погребенного органического вещества.

По мере движения на восток увеличивается минерализация подземных вод, повышается содержание сульфатов, хлоридов, бора, брома, йода, лития.

На территории Сибирского федерального округа воды основных водоносных горизонтов и комплексов в большинстве случаев в природном состоянии не соответствуют нормативным требованиям к питьевым водам по минерализации и показателю общей жесткости, содержанию железа, марганца, сульфатов, хлоридов, реже – кремния, лития, бария, брома и стронция. Содержание фтора в сибирской воде практически повсеместно ниже нормы, за редким исключением.

И на такое природное «богатство» дополнительно накладывается техногенный фактор: интенсивное загрязнение подземных вод продуктами хозяйственной деятельности.

По состоянию на конец 2018 года на территории России загрязнение подземных вод выявлено на 5452 участках и на 3116 водозаборах питьевого и хозяйственно-бытового назначения, преимущественно представляющих собой одиночные эксплуатационные скважины.

В подземных водах при промышленном типе загрязнения (2087 участков) обнаруживается практически весь перечень выявленных загрязняющих веществ, как неорганических, так и органических. При сельскохозяйственном типе загрязнения (701 участок) наблюдаются соединения азота, пестициды. При коммунальном типе загрязнения (40 участков) – соединения азота, железо, марганец, хлориды, фенолы; при загрязнении некондиционными природными водами (625 участков) – хлориды, сульфаты, железо, марганец, фтор, стронций. Для 864 участков (16%) источник загрязнения подземных вод не установлен.

На участках загрязнения подземных вод, вызванных промышленными объектами, преобладают содержания загрязняющих веществ в диапазоне 10-100 ПДК, максимальные зафиксированные значения достигали 1000 ПДК и более. При других типах загрязнения преобладают содержания до 10 ПДК, максимальные значения достигают 100 ПДК и более.

Зачастую загрязнения природного и техногенного происхождения перемешиваются, вступают друг с другом в реакцию – действует такой своеобразный подземный «клуб знакомств» для веществ-загрязнителей. Образовавшиеся «коктейли» в итоге выходят из подземной темницы и – не встречая на своем пути серьезного сопротивления в виде современной водоподготовительной инфраструктуры – попадают в водопроводные сети.

Программа утонула

На таком далеко не оптимистическом фоне государство взялось за амбициозный проект по ограждению россиян от ужасов химического загрязнения питьевой воды. Упомянутая выше ФЦП «Чистая вода», действовавшая в период 2011-2017 годов, решала несколько задач:

• развитие системы государственного регулирования в секторе водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, включая установление современных целевых показателей качества услуг, эффективности и надежности деятельности сектора водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод;
• создание условий для привлечения долгосрочных частных инвестиций в сектор водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод путем совершенствования законодательства о тарифах, законодательства о государственно-частном партнерстве и экологического законодательства Российской Федерации;
• модернизация систем водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод посредством поддержки региональных программ по развитию водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод.

Результаты реализации целевой программы, опубликованные на информационном портале «Федеральные целевые программы», как видно, не слишком впечатляющие. Если, например, в 2011 году доля водопроводной воды, не отвечающей гигиеническим нормативам по санитарно-химическим показателям, по данным составителей программы, равнялась 16,3%, то к концу 2017-го этот показатель снизился до 14,4%.

Не получилось значимого прорыва и в увеличении доли сточных вод, очищенных до нормативных значений (в общем объеме пропущенных через очистные сооружения сточных вод). За шесть лет удалось изменить этот показатель всего на 6% (с 47 до 53%), притом что, согласно отчету, общий объем сточных вод, в принципе пропущенных через очистные сооружения, достиг к 2017 году 100%.

Скромные результаты объясняются скромным госфинансированием: всего за шесть лет предусмотрено освоить 9 млрд из федерального бюджета и столько же совокупно из региональных бюджетов. Еще почти 272 млрд предполагалось изыскать во «внебюджетных источниках».

Если по бюджетным деньгам отчетность есть – ассигнования были потрачены в полном объеме (хотя общая сумма 18 млрд рублей – это капля в море, буквально ничто в масштабах огромной страны), то по «внебюджетным источникам» точных и достоверных данных нет. В эти капиталовложения, очевидно, включали плановые ремонты и работы по модернизации оборудования, проводимые региональными водоканалами безо всяких госпрограмм.

Войти в воду дважды

Очевидно, именно не самые впечатляющие результаты «первого захода» подвигли федеральные власти сделать еще одну попытку – но на сей раз повысив статус программы до отдельного направления в рамках национального проекта «Экология».

Финансовое участие государства было увеличено на несколько порядков: до конца 2024 года капиталовложения федерального и региональных бюджетов должны превысить 245 млрд рублей – т. е. почти четверть триллиона. Немыслимая сумма по меркам прошлых лет.

На «внебюджетные источники» уже не столь полагаются, как раньше: проект предусматривает привлечение порядка 85 млрд рублей. Таким образом, государство согласилось стать главным драйвером изменений, не полагаясь на государственно-частное партнерство (по принципу «частник вкладывает деньги, а государство гарантирует ему концессионные права на созданную инфраструктуру и гарантированный доход от ее использования»), на которое в долгих инфраструктурных проектах ранее возлагали большие надежды.

Программа «Чистая вода» подразумевает, что к 2024 году доля сельского населения, обеспеченного качественной питьевой водой из систем централизованного водоснабжения, вырастет до 90,8%, а городского – до 99%. Причем уже к 31 декабря 2021 года доля горожан, обеспеченных чистой водой, превысит 95%.

За счет чего должен быть достигнут столь быстрый рост показателей? Программа прежде всего предусматривает быстрое строительство или модернизацию объектов водной инфраструктуры – водозаборов, станций водоподготовки, водопроводных сетей, очистных сооружений и др. При этом регионы должны были уже в прошлом году завершить разработку собственных программ по улучшению качества воды, оценить состояние систем централизованного водоснабжения и по итогам сформировать список объектов, нуждающихся в ремонте и модернизации в первую очередь.

В текущем году во всех регионах должна начаться активная фаза работ. И надо сказать, что регионы уже вышли на беговую дорожку, лоббируя в федеральном центре свои интересы. В открытых источниках появляется все больше информации об уже реализуемых проектах и о тех, что находятся на «низком старте».

Так, в Хабаровском крае взялись кардинально решать проблемы, наибольшие из которых – с качеством водоснабжения в Бикинском, Вяземском и Хабаровском районах. В некоторых местах построенные в середине ХХ века водозаборные сооружения не справляются с очисткой воды в период разливов Амура, и тогда воду населению приходится развозить в цистернах. Решит проблему строительство водовода, которое уже началось в рамках проекта «Чистая вода». Сдача объекта, как отмечают в местном водоканале, позволит обеспечить качественной водой жителей поселка Красная Речка, а также сэкономить порядка 1,5 млн рублей на подвоз воды к домам. Также обещают ликвидировать опасный объект – хлораторную, которая находится в районе жилой застройки. Всего на этот и другие проекты Хабаровскому краю пообещали выделить 2,1 млрд рублей.

У Якутии аппетиты куда серьезнее. В республике намерены вложить в решение «водных» проблем более 9 млрд рублей, обеспечив к 2024 году качественной питьевой водой 75,8% населения. Почему не всех? Потому что в Якутии одна из самых сложных в стране ситуаций с питьевым водоснабжением. В настоящее время в республике каким-либо водоснабжением обеспечено менее 17% населенных пунктов, а системами очистки сточных вод – лишь около семи. Хуже всего дела обстоят в сельской местности: там люди на зиму заготавливают лед, из которого вытапливают воду для питья.

Да и в Якутск до недавнего времени поступала жидкость ужасного цвета с песком, илом и ржавчиной. Построенный полвека назад маломощный водозабор ни разу не модернизировался и не обеспечивал потребности города. Однако в 2018 году здесь ввели в эксплуатацию новые водозаборные сооружения. Качество воды значительно улучшилось, но встала новая проблема: надо заменить десятки километров обветшавших внутриквартальных сетей. По оценкам местных властей, на это потребуется около 2 млрд рублей.

Больших федеральных денег очень ждут и в Омской области. По данным, которые приводит «Российская газета», в каждом третьем селе этого сибирского региона жители вынуждены собирать дождевую воду и топить снег. Главная причина – износ водопроводных сетей и сооружений (или их полное отсутствие). Денег у районов и региона на их модернизацию нет, в 2018 году потребность обновления сельских водопроводов была закрыта менее чем на один процент. Тем не менее в регионе уже провели инвентаризацию водопроводов, разработали собственную программу, рассчитанную до 2028 года. В нее вошли предложения всех 32 районов, где необходимы модернизация и новое строительство водоводов, скважин и других источников чистой питьевой воды. Цена вопроса – более 3,6 млрд рублей.

Самый интересный, с технической точки зрения, запрос – у Республики Калмыкия, которая, как говорилось выше, испытывает острый дефицит не просто чистой воды, а воды как таковой. Сейчас в республике имеется около 45 источников питьевого централизованного водоснабжения. Из них 11 поверхностных и 34 подземных. По данным Роспотребнадзора, которые также приводит «Российская газета», требованиям санитарного законодательства не соответствует вода в 29 источниках (в шести поверхностных и 23 подземных).

Даже в столице региона, Элисте, пить сырую воду из-под крана совершенно невозможно: она имеет солоноватый привкус. Решать проблему с минерализацией воды собираются с помощью внедрения новых систем очистки, а также путем переброски вод из района в район: предполагается разбавлять воды низкого качества водами чуть получше – и подавать населению полученный таким образом «купаж».

В целом оценивать результаты первой фазы программы «Чистая вода» можно будет ближе к апрелю 2021-го, когда планом по реализации программы предусмотрена презентация промежуточных итогов.

Есть ли что-то экологическое в «Чистой воде»?

Даже поверхностного знакомства с планом мероприятий федеральной программы «Чистая вода» достаточно для того, чтобы понять, что экологии как таковой в них мало. В общем и целом это чисто инженерно-инфраструктурный проект, направленный на борьбу не с причиной того, почему россияне вынуждены пить некачественную воду, а с последствиями. Проект скорее ориентирован на то, чтобы выставить технологический заслон между грязной водой, поступающей в систему водоснабжения из подземных и поверхностных источников, и конечным потребителем (которому, кстати, никто не обещает кристально чистую воду: речь идет о том, чтобы обеспечить население водой, соответствующей санитарно-гигиеническим нормативам).

Впрочем, в число «условно экологических» заслуг проекта, вероятно, можно будет включить экономию водных ресурсов, которая, несомненно, будет: за счет массовой замены обветшавших сетей и поголовного оснащения потребителей счетчиками воды можно добиться кратного снижения потерь драгоценной во всех смыслах жидкости.

Например, в Москве, где активно модернизировались сети и до федеральной программы, расход воды на одно домохозяйство снизился почти втрое, по данным Мосводоканала, – с 347 литров в начале 2000-х до 134 литров в 2018 году (впрочем, сказалась не только модернизация, но и рост тарифов).

Но надо понимать, что для системного решения проблемы чудовищного загрязнения водных объектов нужно работать с источниками загрязнений – предприятиями-нарушителями, совершенствовать меры воздействия на таких «грязнуль», развивать мониторинг и гражданский контроль. И здесь, что называется, конь не валялся. Более того, в том же госдокладе «О состоянии и использовании водных ресурсов РФ в 2018 году» приводятся поразительные данные: поступление в бюджет налогов и платежей за пользование водными объектами за последние пять лет снизилось почти вдвое. Если в 2015 году в бюджеты всех уровней от водопользователей и загрязнителей поступило почти 5,4 млрд рублей, то в 2017 году – только 2,6 млрд.

Неужели стали меньше сбрасывать в водоемы? Нет, просто в законодательстве появилась лазейка, позволяющая уменьшать размер платежей, если водопользователи, в частности, проводят «значительные по объему и затратам водоохранные и водосберегающие мероприятия». А там поди проверь, были эти «значительные мероприятия» или не были.

Размер платы за водопользование, за загрязнение рек, озер, подземных вод исчезающе мал по сравнению с теми затратами, что государство готово нести только за то, чтобы население не сильно страдало от испорченной кем-то воды.

Федеральная программа «Чистая вода» имела бы куда больший природоохранный эффект, если бы часть затрат на ее реализацию легла не на местные бюджеты, а, например, на местных крупных загрязнителей. Но к такой «целевой программе» власти, похоже, не готовы.

Статья подготовлена специально для 78 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право»