Председательство Норвегии в Арктическом совете будет одним из самых сложных за всё время существования этого международного органа. В связи с приостановкой Арктическим советом взаимодействия с Россией из-за вторжения РФ в Украину, международный контроль за действиями России в Арктике сведен к минимуму. Также были заморожены многочисленные международные проекты и экспедиции, связанные с изучением российской части Арктики.

На этом фоне настойчивые заявления российских политиков и бизнеса о желании освоения полезных ископаемых в арктической зоне и увеличении использования Северного морского пути (СМП) заставляют международное сообщество беспокоиться о возросших в связи с этим экологических рисках. Сможет ли Арктический совет под председательством Норвегии наладить эффективную работу по защите окружающей среды региона без участия России, остаётся на сегодняшний день основным вопросом.

26 лет сотрудничества

Арктика – регион крайне чувствительный к любому антропогенному воздействию. Осознавая важность и неотложность совместных мер по защите Арктики от загрязнения, в 1991 году восемь арктических государств – Канада, США, Норвегия, Дания, Исландия, Швеция, Финляндия и Россия – и шесть ассоциаций, представляющих коренные народы Севера подписали Стратегию защиты окружающей среды Арктики (Rovaniemi declaration).

А в 1996 году по инициативе Канады был создан Арктический совет – межправительственный форум, содействующий сотрудничеству, координации и взаимодействию между арктическими государствами с целью совместного решения стоящих перед Арктикой вызовов, в частности для обеспечения устойчивого развития региона и охраны окружающей среды в нем.

За более чем двадцатипятилетнюю историю Арктического совета были проведены сотни совместных экспедиций и исследований, в том числе касающихся таких тем, как сохранение биоразнообразия, загрязнение Арктики, влияние изменения климата на экосистемы региона и др. Полученные в ходе этой работы результаты позже легли в основу разработанных советом программ и проектов, направленных на уменьшение негативного антропогенного влияния на окружающую среду региона, в частности на предотвращение техногенных аварий.

Помимо этого в рамках деятельности совета странами-участницами был разработан и подписан ряд важных соглашений: о сотрудничестве в области авиационного и морского поиска и спасения в Арктике (2011 г.); о сотрудничестве в области обеспечения готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике (2013 г.); об укреплении международного арктического научного сотрудничества (2017 г.).

Каждые два года одно из государств – постоянных участников совета становится председателем, координирующим его деятельность в этот период. С мая 2021 года по май 2023 в Арктическом совете председательствовала Россия. Но после 24 февраля 2022 года, когда Россия напала на Украину, деятельность совета встала. Все остальные семь стран-участниц осудили российское военное вторжение и отказались от участия во всех заседаниях совета и мероприятиях на территории России. Переход председательства к Норвегии 11 мая 2023 года даёт надежду на возобновление деятельности совета, хоть и в усечённом составе.

Передача председательства в Арктическом совете от Исландии к России. На фото (слева-направо): министр иностранных дел России Сергей Лавров и министр иностранных дел Исландии (на тот момент) Гудлаугур Тор Тордарсон Credit: Icelandic Ministry for Foreign Affairs / Gunnar Vigfússon

Председательство России: Арктика сама себя не освоит

Арктический регион традиционно имеет очень важное значение для экономики России. По данным Высшей школы экономики, здесь добывается 80% российского природного газа, 17% нефти, 90% никеля и кобальта, 60% меди и почти 100% алмазов, редких и редкоземельных металлов, всего же на регион приходится 10% российского ВВП и 20% всего экспорта из России. При этом, как подчеркнул глава Минвостокразвития Алексей Чекунков, на долю России приходится более 70% всей экономической деятельности в регионе.

Неслучайно в основных документах России в отношении Арктического региона прослеживается приоритет экономического освоения, а не защиты окружающей среды, в том числе и в «Приоритетах председательства Российской Федерации в Арктическом совете в 2021-2023 годах».

В документе говорится, что в настоящее время социально-экономическое направление сотрудничества в совете «заметно уступает природоохранному» и что Россия намерена «предпринять шаги по формированию более сбалансированного вклада совета в решение проблем устойчивого развития Арктики». Что фактически означает снижение внимания к экологической повестке и усиление деятельности по ее освоению.

Государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», принятая в 2021-м году, также ставит целью «увеличение экономического вклада Арктической зоны в российскую экономику, обеспечение устойчивого развития региона, привлечение новых инвесторов». Этого планируется достичь, в частности, за счет различных налоговых преференций, административной поддержки и других способов облегчить ведение бизнеса. С этой целью ещё в 2020 году на территории Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ) была организована «крупнейшая в России и мире экономическая зона с единым набором преференций для ведения инвестиционной деятельности».

По словам главы Минвостокразвития Алексея Чекункова, к началу 2023-го года механизмы государственной поддержки предпринимательской деятельности в Арктике уже позволили привлечь 1,6 трлн руб. инвестиций (более 18,5 млрд евро) в 673 проекта.

К 2035 году в Арктике планируют создать больше 180 тыс. новых рабочих мест – в первую очередь в сфере промышленного освоения региона. Об этом заявила ректор Северного (Арктического) Федерального университета им. М.В. Ломоносова Елена Кудряшова на прошедшей 10-11 ноября 2022 года в рамках совета конференции «Арктика – национальный мегапроект: кадровое обеспечение и научное сопровождение».

География этих проектов весьма обширная и затрагивает, в частности, Новую Землю, где «Росатом» должен построить горно-обогатительный комбинат. Планируемый объем производства – 220 тыс. тонн цинкового концентрата и 50 тыс. тонн свинцового концентрата – беспрецедентный для архипелага.

Планируются разработка Полмостундровского и Колмозерского литиевых месторождений в Мурманской области, обустройство Крузенштернского газоконденсатного месторождения в ЯНАО, включающее строительство 12 кустовых площадок (площадок, предполагающих размещение группы скважин), в том числе 7 – на искусственных островах непосредственно в акватории Карского моря и в поймах рек, а также реализация целого ряда других проектов, затрагивающих все арктические регионы РФ от Чукотки до Мурманской области.

Развивается и соответствующая транспортная инфраструктура. В первую очередь речь идет о Северном морском пути (СМП). Инвестиции в его развитие на период до 2035 года должны составить 1,791 трлн рублей (20,7 млрд евро). В частности, речь идет о строительстве новых портов. Так, на трассе СМП в Ненецком автономном округе должен появиться порт Индига, через который будет происходить перевалка титановых руд.

Чуть ранее в феврале «Росатом» представил федеральный проект по круглогодичному судоходству на Севморпути, который сейчас находится на утверждении в правительстве. Согласно документу, к 2030 году грузопоток по СМП должен вырасти до 150 млн тонн в год.

Вместе с тем, с нарастанием западного санкционного давления все более актуальным становится вопрос о переориентации экспорта сырья, добываемого в российской Арктике, с запада на восток, в том числе в Юго-Восточную Азию.

Изменение климата: отрицание – гнев – торг – адаптация

Если говорить об экологической программе России в рамках председательства в Арктическом совете, то можно отметить, что наибольшее внимание среди всех затронутых в этой связи тем она уделила глобальному изменению климата.

Так, за этот период Россия успела провести два мероприятия, посвященных этой проблеме. Это Конференция по адаптации к изменению климата в Арктике, прошедшая 7-8 июля 2022 года в Санкт-Петербурге, и Научно-практическая конференция по вопросам изменения климата и таяния вечной мерзлоты, состоявшаяся 22-24 марта 2023 года в Якутске.

Однако и здесь на передний план выходит экономический аспект.

Со слов о том, что «в результате таяния вечной мерзлоты повышаются риски для созданных в регионе инфраструктурных объектов» глава российского МИДа Сергей Лавров в своем вступительном слове начал рассказывать о конкретных климатических проблемах в арктическом регионе.

«Свою задачу видим в том, чтобы сделать всё необходимое для сохранения мира и стабильности, повышения экологической устойчивости, обеспечения благоприятных условий для социально-экономического развития арктической зоны Российской Федерации, – заверил он далее. – Одним из способов её решения является налаживание взаимовыгодного международного сотрудничества в интересах освоения Крайнего Севера при сбалансированном сочетании социальных, экономических и природоохранных аспектов».

На конференции в Петербурге речь также шла о «приспособлении ключевых отраслей экономики [в Арктическом регионе] к новым климатическим условиям».

Около 40% северной инфраструктуры в РФ деформировано из-за таяния мерзлоты, утверждают в российском Минприроды. При этом потенциальный экономический ущерб для России от таяния мерзлоты к 2050 году может составить не менее 5 трлн руб (57,8 млрд евро), – такие данные приводит замминистра экологии РФ Сергей Аноприенко.

Таким образом, таяние многолетней мерзлоты и влияние этого процесса на арктическую инфраструктуру стало одной из точек, где Россия, которую ранее регулярно критиковали за отрицание изменения климата – причем отрицания на уровне высших должностных лиц вплоть до президента страны – наконец-то обратила свое внимание на климатические вызовы.

Чтобы оперативно следить за изменениями в российской Арктике планируется создать государственную систему фонового мониторинга состояния многолетней мерзлоты. Соответствующий пункт появился в обновленной 21 февраля 2023 года редакции Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года. Создание системы обойдется российскому бюджету в 12 млрд руб. (138,8 млн евро), рассказал на конференции в Якутске директор Института мерзлотоведения Сибирского отделения РАН Михаил Железняк.

Проект реализуется в рамках выполнения Национального плана мероприятий второго этапа адаптации к изменениям климата на период до 2025 года. Всего в нем перечислены 17 мероприятий. Пока что речь не идет о конкретных адаптационных мерах – план предусматривает только их организационное, правовое, научно-методическое и информационное обеспечение. План следующего третьего этапа на период до 2028 года должен быть подготовлен до конца 2025 года.

Береговая эрозия в Арктике, вызванная таянием многолетней мерзлоты Credit: U.S. Geological Survey

Вместе с тем, зачастую речь об адаптации к изменению климата – как в Арктике, так и в целом – идет в тех случаях, когда это экономически оправдано. К таким выводам приходят авторы опубликованного в марте 2021 года доклада Французского института международных отношений (IFRI) с говорящим названием «Климатическая политика России: между отрицанием и адаптацией».

Со словами, подтверждающими эту точку зрения, на конференции в Якутске выступили Сергей Лавров, отметивший в приветственном слове, что потепление облегчает навигацию, «расширяя возможности доставки грузов», и Мария Захарова, подчеркнувшая, что благодаря изменению климата в регионе «открылись пути развития навигации и взаимодействий с другими странами, повысится эффективность в добыче минералов».

Таким образом, видно, что и экологическая, в том числе климатическая, деятельность России в рамках Арктического совета в существенной ее части не выбивается из общей парадигмы ресурсного освоения региона и обусловлена экономической целесообразностью, но не природоохранными соображениями.

Вторжение в Украину и последующий отказ участников совета от сотрудничества с Россией существенно не повлияли на ее арктическую политику. Однако в новых условиях тренд на хозяйственное освоение региона усиливается. Например, если в принятой в 2020 году Стратегии развития АЗРФ говорилось о том, что «эффективное освоение природных ресурсов» должно проходить «с соблюдением высоких экологических стандартов», то теперь оно должно проводиться «в интересах устойчивого развития Арктики».

Также следует отметить, что у многих импортеров российской продукции, отказавшихся от нее из-за российского вторжения в Украину, действуют более строгие экологические стандарты, чем у партнеров, с которыми Россия развивает сотрудничество в нынешних условиях.

Председательство Норвегии: Новая надежда

11 мая 2023 года председателем в Арктическом совете стала Норвегия. Структура возобновила работу, однако вопрос сотрудничества с Россией остается предметом дискуссий и одним из первоочередных вызовов для страны-председательницы.

Норвежское правительство представило приоритеты будущего председательства в совете на 2023-2025 г., где выделено четыре тематических раздела: «морская среда» (защита видов и экосистем, зависящих от льда; развитие систем наблюдения за Арктикой; принятие мер по борьбе с морским мусором и др.), «климат и окружающая среда» (повышение эффективности использования научных данных и улучшение доступа к ним; укрепление сотрудничества по сохранению биоразнообразия Арктики; особое внимание черному углероду и метану и др.), «устойчивое экономическое развитие» (сохранение природы и традиционного землепользования во время зеленого перехода; продвижение более экологичного судоходства в Арктике; изучение влияния изменения климата на продовольственные системы в регионе и др.) и «население Арктики» (особое внимание молодежи; работа над достижением гендерного равенства и инклюзивности в Арктике; расширение сотрудничества в области здравоохранения в регионе и др.).

Норвежский министр иностранных дел Анникен Хюитфельт в этой связи заявила, что важнейшая задача состоит в сохранении самого совета, но нет гарантий, что эту задачу удастся выполнить.

Комментируя процедуру передачи председательства, состоявшуюся 11 мая в формате цифровой встречи, она сказала: «Крайне важно, чтобы Арктический совет сохранял свою роль важнейшего многостороннего форума для решения вопросов, касающихся Арктики. Наша цель состоит в том, чтобы Арктический совет смог возобновить свою важную работу под нашим руководством. Вместе с другими государствами-членами мы сейчас проясним, как это может происходить на практике».

Credit: Сигурд Энге, старший советник Объединения «Беллона»

Сигурд Энге, старший советник Объединения «Беллона» считает, что в настоящее время арктический регион переживает наихудший период с точки зрения экологической обстановки со времен основания совета в 1996 году.

«Арктика находится под угрозой из-за повышения как температуры воздуха, так и температуры моря. Однако сегодня фундаментальные причины проблем региона и Арктического совета находятся за пределами Арктики. Изменение климата – это глобальная проблема, которую невозможно решить только в Арктике, – говорит он. – Таким образом, одна из важных задач совета – донести до всех других стран и международных органов, насколько важно сохранить темпы сокращения глобальных выбросов парниковых газов. Правительство Норвегии должно руководствоваться необходимостью наращивания усилий для борьбы с разрушениями, происходящими сегодня на наших глазах».

За два дня до принятия Норвегией председательства в совете Альянс «Чистая Арктика», состоящий из двадцати некоммерческих организаций, в том числе «Беллоны», направил в открытом письме свои рекомендации норвежскому правительству. Альянс проводит кампании, направленные на то, чтобы убедить правительства арктических стран принять меры для защиты Арктики, ее дикой природы и ее жителей.

«О том, чтобы вести дела как обычно, сейчас не может быть и речи»

В сложившейся обстановке продолжение сотрудничества с Российской Федерацией в рамках деятельности Арктического совета невозможно. Уважение суверенитета и территориальной целостности государств – один из ключевых принципов, на которых строится деятельность совета, и Россия его нарушила.

Вместе с тем, России принадлежит 53% побережья Северного Ледовитого океана, а Арктическая зона РФ занимает четверть от общей площади Арктики. Представители остальных арктических стран прекрасно это понимают, как и то, что решение экологических проблем в Арктике не терпит отлагательств.

«Россию не исключили из Арктического совета. Она не вышла. Планов по исключению России из совета нет. Тем не менее, о том, чтобы вести дела как обычно на политическом уровне, сейчас не может быть и речи», – сказал госсекретарь Норвегии Эйвинд Вад Петерссон вовремя дебатов в Будё в апреле этого года.

С ним согласен Томас Винклер, посол Дании в Арктике: «Мы держим дверь приоткрытой, потому что Россия все еще является членом совета. Даже если мы не можем с ней сотрудничать. Так что все зависит от России. Когда Россия изменит свое поведение, первое место, где мы возобновим сотрудничество, – это Арктика».

Однако пока не видно, что Россия собирается «менять своё поведение».

Так, 11 мая Сергей Лавров заявил, что «полноформатная деятельность совета была временно заморожена западными странами – членами [совета] под абсолютно надуманным предлогом ситуации на Украине, которую они сами и спровоцировали».

«Считаем такой шаг политизированным», – добавил он.

Порт Певек на трассе Северного морского пути Credit: Consfone

В отсутствие сотрудничества с участниками совета Россия усиливает взаимодействие в Арктике с внерегиональными государствами – в первую очередь, Китаем и Индией. Так, 20 марта Владимир Путин по результатам переговоров с Си Цзиньпином заявил, что в ближайшее время будет создан совместный рабочий орган по проекту «Северный морской путь», предназначенный для формирования планов по развитию и освоению маршрута Россией и Китаем.

При этом, в утвержденной 31 марта Концепции внешней политики Российской Федерации Китай наравне с Индией назван «ключевым партнёром» РФ, а развивать вместе СМП приглашаются все государства, проводящие «конструктивную политику в отношении Российской Федерации».

Впрочем, вхождение индийского и китайского капитала в ресурсные и транспортные проекты на территории российской Арктики наблюдалось и раньше. Например, индийским компаниям еще с 2016 года принадлежит 49% АО «Ванкорнефть» – оператора Ванкорского месторождения в Красноярском крае, а 20% акций крупнейшего в российской Арктике производителя сжиженного природного газа ОАО «Ямал СПГ» принадлежит китайской CNPC (при этом ещё 20% принадлежит французской Total, а остальные 60% – российскому «Новатэку»).

В условиях, когда четверть арктического региона принадлежит стране, управляемой авторитарным режимом, нарушающим международные договоры, и ставящим эксплуатацию ресурсов выше экологии, остальным членам Арктического совета придётся удвоить усилия по защите окружающей среды Арктики для предотвращения уничтожения её хрупких экосистем и необратимых климатических изменений.