В последние несколько лет Россия озаботилась вопросом развития своих арктических территорий. Однако выглядит оно весьма однобоко. Основной фокус делается на добычу и переработку полезных ископаемых, их экспорт на международный рынок и развитие Северного морского пути (СМП). Другим направлениям социально-экономического развития уделяется куда меньшее внимание, а природоохранная сторона управления регионом, в частности при существующей и планирующейся хозяйственной деятельности, отстает еще сильнее.

Законодательство, определяющее концепцию управления российской Арктикой, в основном принималось до вторжения России в Украину. Международные санкции, последовавшие за этим, пока не повлияли на эту концепцию, лишь скорректировав отдельные показатели.

Что такое российская Арктика и как она управляется

Основные документы, создающие правовой режим и определяющие стратегию управления арктическими территориями России:

• Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года,
• Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года,
• Закон №193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации»,
• План развития Северного морского пути на период до 2035 года,
• Федеральный проект «Развитие Северного морского пути».

Границы Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ) устанавливаются законом №193-ФЗ. При этом они отличаются в большую сторону от «общепринятых» границ Арктики, которые обычно определяются или по Северному полярному кругу, или по южной границе зоны тундры. Так, самая южная точка АЗРФ (юг Туруханского района Красноярского края) находится примерно на 800 км южнее Северного полярного круга и на 600 км – южной границы зоны тундры.

С 2020 года АЗРФ регулярно прирастает новыми территориями. Вскоре к ней могут добавиться еще два района Ханты-Мансийского автономного округа – Березовский и Белоярский, площадью 88,1 и 41,6 тыс. кв км. Согласно тексту соответствующего законопроекта, это позволит создать благоприятные условия для развития и освоения данных муниципальных районов и Арктической зоны в целом.

Эти благоприятные условия связаны с тем, что тем же самым законом №193-ФЗ на АЗРФ была организована особая экономическая зона – территория с особым юридическим статусом по отношению к остальной части государства, который подразумевает различные льготные условия для привлечения бизнеса.

Этим же законом вводится понятие «резидент АЗРФ». Резидентами могут быть только юридические лица, зарегистрированные в Арктике. Сейчас их 723 штуки. Крупных корпораций, таких как Газпром и Новатэк, в этом списке нет, однако в него могут входить их дочерние компании, например «дочки» Росатома АО «Чукотатомэнерго» и ООО «Арктик Атом-Сервис».

Среди резидентов – и одна из крупнейших промышленных компаний, работающих в российской Арктике, ООО «Северная звезда», оператор Сырадасайского угольного месторождения на Таймыре (Красноярский край). Планируется, что с 2029 года месторождение обеспечит 12 млн тонн грузопотока по Северному морскому пути (СМП).

Для резидентов АЗРФ действуют налоговые преференции, такие как нулевой налог на прибыль на 10 лет с момента получения первой прибыли (за исключением производств по добыче твердых полезных ископаемых), нулевой налог на землю и другие. Налоговые послабления могут отличаться от региона к региону. Среди административных бонусов есть возможность получить без торгов земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, субсидирование возведения инфраструктуры и даже помощь в поиске и управлении персоналом.

Кроме того, законом предусматривается возможность применения на обустроенных и оборудованных участках резидентов процедуры свободной таможенной зоны (СТЗ), предполагающей освобождение уплаты таможенных пошлин и НДС при экспорте и импорте товаров.

Впрочем, процедура СТЗ может применяться на отдельных участках транспортных объектов, таких как морские порты, и аэропорты с международным сообщением, а также на земельных участках, прилегающих к автомобильным или железнодорожным пунктам пропуска, к которым могут иметь доступ и нерезиденты.

Помимо других льгот на территории АЗРФ, установленных для нерезидентов, можно назвать льготы по федеральным налогам в отношении всех организаций, осуществляющих поиск, оценку, разведку и добычу углеводородного сырья на определенных территориях АЗРФ, а также на морских месторождениях.

В законе о АЗРФ интересны еще два пункта. Первый – это возможность проведения проверок в отношении резидентов, в том числе на соответствие требованием природоохранного законодательства, только по согласованию с Министерством по развитию Дальнего Востока и Арктики (Минвостокразвитием) и в сокращенные сроки. Второй – управляющая компания АЗРФ вправе представлять и защищать в суде интересы обратившихся резидентов, что повышает их шансы на победу.

При этом, управляющая компания у всех резидентов одна – АО «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики» (АО «КРДВ»). Она действует и на территориях опережающего развития (ТОР), относящихся к Дальневосточному федеральному округу (ДВФО), и в АЗРФ. Как дальневосточные ТОРы, так и сама Арктическая зона Российской Федерации находятся под контролем Минвостокразвития, а глава совета директоров АО «КРДВ» – по совместительству глава Минвостокразвития Алексей Чекунков. То есть, по сути, деятельность арктического бизнеса находится под защитой государства.

В АЗРФ также есть территории, выведенные из ее состава в отдельные юрисдикции. Например, здесь существуют собственные ТОРы. Это ТОР «Столица Арктики» (Мурманская область) со специализацией портовая деятельность, логистика, промышленное строительство и ТОР «Чукотка» (Чукотский автономный округ) со специализацией «добыча полезных ископаемых и услуги населению». На этих ТОРах также существуют законодательные послабления – в каждом отдельном случае свои, и они также отличаются от условий на остальной части АЗРФ.

Но и это еще не все. В городском округе Певек (Чукотка) действует т.н. режим Свободного порта Владивосток (СПВ), также подразумевающий льготные режимы налогового, административного и таможенного регулирования, включая возможность применения процедуры СЗТ. В городском округе Певек находятся один из наиболее значимых портов на трассе Северного морского пути и крупные золотодобывающие предприятия.

Таким образом в российской Арктике существуют отдельные «автономии», живущие по собственным правилам.

АЗРФ – крупнейшая особая экономическая зона в мире, в свою очередь также является «автономией» со своим собственным правовым режимом, но уже по отношению к остальной территории страны. Площадь сухопутной части АЗРФ составляет около 5 млн кв. км. Для сравнения, площадь России – 17 млн кв км (без Крыма и других оккупированных территорий Украины).

Вместе с тем развитие Арктики не выделяется в отдельное направление, а контролируется той же структурой, которая занимается развитием Дальнего Востока и управляет всеми такими «автономиями» как в Арктике, так и в ДВФО, несмотря на их очень серьезные экологические, климатические, социально-экономические и другие различия.

Зачем все это нужно

Обратимся к другому важному документу, определяющему судьбу арктических территорий России. Это президентский указ «Об основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года».

Документ начинается списком из шести основных национальных интересов России в Арктике. Среди них суверенитет и территориальная целостность; мир и партнерство; благосостояние населения; охрана окружающей среды, в том числе в интересах коренных народов.

Еще один пункт посвящен экономическому аспекту развития региона. Однако речь здесь идет исключительно о добыче ископаемых. Так, под одним из национальных интересов понимается развитие АЗРФ «в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование в целях ускорения экономического роста Российской Федерации».

Следующий пункт в списке – «развитие Северного морского пути в качестве конкурентоспособной на мировом рынке национальной транспортной коммуникации».

Стратегия развития СМП, а также целевые показатели по его использованию подробно отражены в других государственных документах. Первый – это Федеральный проект «Развитие Северного морского пути». Основная задача – увеличение грузопотока по СМП до 80 млн тонн в 2024 году и до 150 млн тонн в 2030 году.

Второй – утвержденный 22 августа 2022 года правительством РФ, а затем дополненный 28 апреля 2023 года План развития Северного морского пути на период до 2035 года. Он подразумевает еще большее по сравнению с федеральным проектом увеличение грузопотока – до 90 млн тонн в 2024 году и до 216,45 млн тонн в 2030 году.

Также в плане представлен прогноз по годовой загрузке, согласно которому основу грузопотока по СМП (примерно 70-75% в зависимости от года) должны составить нефть, СПГ, цветные металлы и уголь, производящиеся на территории АЗРФ Газпромом, Роснефтью, Новатэком, Норильским никелем, ООО «Северная звезда» и ООО «Баимская горнодобывающая компания».

Реализация этих планов в полном объеме под вопросом, в частности из-за санкций. Так, грузопоток по СМП в 2023 году хоть и побил исторический рекорд, составив 36,25 млн тонн, но серьезно не дотянул до целевого показателя Плана развития СМП в 46,82 млн тонн.

Тем не менее, видно, что большую часть грузооборота по СМП должны составить полезные ископаемые, добытые в АЗРФ, и можно без преувеличения сказать, что два из шести основных интересов РФ в Арктике, согласно Основам госполитики в регионе, – это их добыча и транспортировка на рынки сбыта.

При этом, среди основных угроз национальной безопасности, перечисленных в документе, указаны «низкие темпы геологического изучения перспективных минерально-сырьевых центров Арктической зоны Российской Федерации».

Тема сырьевого освоения Арктики находит широкое отражение и в «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года», утвержденной указом президента РФ.

Помимо прочего здесь в семи пунктах обосновывается значение АЗРФ в социально-экономическом развитии страны и обеспечении ее национальной безопасности. Три пункта посвящены наличию здесь полезных ископаемых, еще один – экономическому значению СМП.

Так, значение АЗРФ обосновывается тем, что на ней находится 17% всей российской нефти (включая газовый конденсат), а континентальный шельф Российской Федерации в Арктике содержит еще 17,3 млрд тонн нефти (включая газовый конденсат) и более 85,1 трлн куб. м горючего природного газа, а также тем, что реализация крупнейших экономических проектов в АЗРФ (а это опять-таки добыча и вывоз сырья) стимулирует производство в России высокотехнологичной и наукоемкой продукции и спрос на нее.

Иностранное участие

Собственных ресурсов, чтобы выполнить существующие планы по освоению Арктики, России пока, видимо, не хватает, поэтому к их реализации активно привлекается иностранный капитал.

Пользоваться недрами в России, согласно закону №2395-1 «О недрах», могут только юридические лица, зарегистрированные в РФ. Тем не менее, ничто не мешает иностранным компаниям быть собственниками этих юрлиц частично или полностью.

Подобные примеры есть и среди самых крупных российских мегапроектов в Арктике.

Так, ООО «ГДК Баимская», разрабатывающая Баимское золотомедное месторождение на Чукотке, на 100% принадлежит казахстанской Trianon Limited. Проект Новатэка «Ямал СПГ» на 49,9% принадлежит компаниям из Китая и Франции, а 40% акций другого его проекта «Арктик СПГ – 2» находятся в руках компаний из Франции, Китая и Японии. Индийские компании еще с 2016 года владеют 49% АО «Ванкорнефть» – оператора Ванкорского месторождения в Красноярском крае.

Кроме того, обсуждается участие Вьетнама в разработке Северо-Пуровского газоконденсатного месторождения в ЯНАО и возможность участия Таиланда в проектах по добыче в АЗРФ углеводородов, в том числе СПГ.

Исключение составляет Континентальный шельф РФ. Там могут работать только российские компании, к тому же с долей государственного участия более 50%. Кроме того, с 2016 года действует мораторий на выдачу новых лицензий на разработку шельфа, и в настоящий момент на нем работают только Газпром и Роснефть по выданным ранее лицензиям. При этом добыча ведется только на одном месторождении – Приразломном.

Что касается перевозок по СМП ресурсов, добытых на территории России, в том числе в АЗРФ, судами под иностранным флагом, то, согласно Кодексу торгового мореплавания, это тоже возможно. Действуют отдельные ограничения на перевозки нефти и газа, однако они не распространяются на правоотношения из международных договоров, заключенных Россией, а также любых договоров, заключенных до 1 февраля 2018 года. В качестве примера подобного сотрудничества можно привести 26 танкеров, зафрактованных Новатэком, которым разрешается перевозить СПГ и газовый конденсат по Севморпути под иностранным флагом до 2044 года.

Природоохранная политика в Арктике

Итак, видно, что в АЗРФ вовсю идет и планируется новая добыча и вывоз на экспорт полезных ископаемых. Однако природоохранной стороне этого процесса и в целом борьбе с экологическими рисками, связанными с хозяйственной деятельностью в регионе, в настоящее время уделяется недостаточное внимание.

Одним из основных таких рисков считается таяние многолетней мерзлоты. По данным российского Минприроды, из-за этого процесса уже сейчас в стране деформировано 40% северной инфраструктуры. Потенциальный экономический ущерб для России может составить не менее 5 трлн руб. (51,1 млрд евро) к 2050 году, – такие данные приводит замминистра экологии РФ Сергей Аноприенко.

Поэтому в обновленной 21 февраля 2023 года редакции «Основ государственной политики России в Арктике на период до 2035 года» появился пункт о создании государственной системы фонового мониторинга состояния многолетней мерзлоты. А в списке основных угроз национальной безопасности в регионе, приведенном в этом документе, значится неготовность системы мониторинга окружающей среды, размещенной в АЗРФ, к экологическим вызовам.

Система мониторинга начала создаваться в первой половине прошлого года. 19 мая 2023 года в Салехарде была открыта первая скважина для наблюдения за состоянием многолетней мерзлоты. На конец года их действовало 20 штук в 5 регионах. В 2025 году их количество должно увеличиться до 140. Также в декабре 2023 года заработали две первые станции мониторинга концентрации парниковых газов.

Вместе с тем, весьма показательно, что речь в основных арктических документах как правило идет не о борьбе с изменением климата, а об адаптации к нему. Это можно объяснить тем, что Россия до сих пор рассматривает изменение климата не только как угрозу, но и как стимул для развития экономики. Например, в Стратегии развития АЗРФ говорится, что климатические изменения, способствуют возникновению не только «рисков для хозяйственной деятельности и окружающей среды», но и «новых экономических возможностей», в качестве одной из которых приводится увеличение грузопотока по СМП.

Также обращает на себя внимание то, что с одной стороны Россия называет изменение климата в регионе одной из угроз национальной безопасности, а с другой закрепляет в различных нормативных правовых актах увеличение в разы добычи и экспорта углеводородов, сжигание которых как раз способствует глобальному изменению климата и росту температуры в Арктике. Однако в отличие от успешно продолжающегося освоения нефтяных и газовых месторождений региона, климатические меры находятся только на начальной стадии реализации.

Кроме этого, Россия пока не готова присоединиться к запрету на перевозку и использование мазута в качестве топлива в Арктике – добровольной инициативе, разработанной Международной морской организацией ООН. Запрет начнет действовать с рядом исключений с 1 июля 2024 года и вступит в полную силу в 2029 году. Эта мера позволит снизить выбросы черного углерода при судоходстве на 44%, подчеркивают в альянсе «Чистая Арктика», куда входит «Беллона».

Среди других шагов по снижению выбросов при хозяйственной деятельности в АЗРФ можно назвать комплекс из 13 мероприятий, принятый 29 октября 2022 года распоряжением правительства №3219-р.

Это меры по сокращению использования угля и мазута в качестве топлива, модернизация котельных и ТЭЦ для перевода их на природный газ, биотопливо или древесные пеллеты и щепу, меры по исключению хранения угля открытым способом. Также предполагается проведение работ по улучшению качества очистки бытовых канализационных стоков населенных пунктов и сточных вод с судов, заходящих в арктические порты.

Помимо этого, согласно документу, планируется разработать планы по стимулированию перехода автомобильного, морского и внутреннего водного транспорта на газомоторное топливо и проработать предложения по увеличению платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в атмосферу и в акватории морей и рек. Однако, как видно, в этих пунктах речь пока что идет только о разработке планов и предложений, а не о конкретных шагах.

Вместе с тем, в ряде случаев принимаются отдельные эффективные меры по снижению негативного влияния на окружающую среду. Так, в 2021 году энергосистема Воркуты была переведена с угля на газ, что позволило резко снизить выбросы в атмосферу.

Несмотря на это в следующем 2022 году Воркутинский городской округ занял 8 строчку в списке городов России с самым загрязненным воздухом с суммарными выбросами в 168 тыс. тонн, поскольку многие экологические проблемы, связанные с добычей угля, выводом из эксплуатации закрытых шахт и ликвидацией накопленного экологического ущерба фактически не решались по 20, 30 и более лет.

Другой пример – сокращение выбросов филиала Норникеля на Кольском полуострове. Выбросы здесь также были резко снижены, но в первую очередь по причине того, что устаревшие производства были закрыты и перенесены в Заполярный филиал компании, расположенный тоже в АЗРФ – в Норильске.

Сам Норильск наряду с еще 11 городами по всей стране входит в федеральный проект «Чистый Воздух», стартовавший в 2019 году. Однако по состоянию на конец 2022 года выбросы крупнейшего загрязнителя – «Норильского Никеля» удалось снизить с 1819 млн тонн только до 1779 млн тонн (для сравнения, все выбросы в атмосферу Норильского городского округа в этом году составили 1787 млн тонн).

Итоги

Как итог подобной экологической политики, выбросы в атмосферу одних только арктических площадок Газпрома и Норникеля больше, чем у всей промышленности Аляски и арктической зоны Канады вместе взятых. При этом, по данным Гринпис, Заполярный филиал Норникеля является крупнейшим в мире рукотворным источником загрязнения атмосферы диоксидом серы, а участки исторического сильного загрязнения и нарушения природной среды (во многих случаях, оставшиеся еще со времен СССР) рассеяны по всей европейской части российской арктической зоны (ввиду ее большей освоенности), но также встречаются и в азиатской ее части.

Однако в российских государственных документах по управлению Арктикой меры по защите окружающей среды отодвинуты на задний план по сравнению с промышленным освоением региона, являются фрагментированными, неполными и зачастую и вовсе не простираются дальше разработки планов, в то время как уже сейчас нужны конкретные шаги, подкрепленные целевыми показателями.

Основы государственной политики, стратегия развития региона и многие другие важные документы, определяющие судьбу российской Арктики, приняты до 2035 года, и вряд ли их ждут кардинальные изменения. Это означает, что, если не будет экономических препятствий, например серьезного усиления международных санкций, то как минимум на ближайшие 10 лет запланирован серьезный рост антропогенной нагрузки, что отразится увеличением экологических рисков для всей Арктики, а не только ее российской части.