Вызывают беспокойство

Осенью министр Юрий Трутнев выступил с докладом на «правительственном часе» в Совете Федерации РФ. Само по себе выступление не является сенсацией – все министры по очереди отчитываются перед депутатами. Но его содержание интересно: во-первых, власть честно назвала экологические болевые точки в России и назвала причину – слабые места в законодательстве. Во-вторых, министр продемонстрировал попытку применить новый, экономический подход к решению экологических проблем.

Экологическая ситуация в России по-прежнему вызывает беспокойство у подавляющего большинства населения страны. Согласно опросу Фонда «Общественное мнение», беспокойство проявляют 72% респондентов. Причем свыше половины опасаются экологической катастрофы в своем регионе. 60% россиян считают, что за последние годы экологическая обстановка в РФ ухудшилась. Ощущения жителей мегаполисов при этом более мрачные, чем у провинциалов.

Официальные данные полностью подтверждают точку зрения граждан. Основными источниками загрязнений атмосферы являются промышленность (58%) и автотранспорт (42%). Однако в крупных городах ситуация иная. Выбросы от автотранспорта в них значительно превышают вредное воздействие от промышленных предприятий: в Москве – более чем в 10 раз, в Санкт-Петербурге – в 9 раз. В этих городах 100% населения проживает в условиях высокого и очень высокого уровня загрязнения воздуха.

Крупнейшими загрязнителями воды являются объекты жилищно-коммунального хозяйства (62% сбросов), сельское хозяйство и лесоперерабатывающий комплекс (по 7% на каждую отрасль), химическая и нефтехимическая промышленность (6%). В целом наблюдается некоторое незначительное снижение объема загрязнения поверхностных водных объектов.

Санкции слишком малы

Примечательно то, что едва ли не впервые глава природоохранного ведомства демонстрирует понимание того, что экологические проблемы существуют не сами по себе, а в тесной связи с устойчивостью развития и качеством жизни населения. С другой стороны, экология в значительной степени определяет принципы развития экономики государств. Во многих странах именно экологическая модернизация позволяет улучшить экономику за счет уменьшения потребления энергоресурсов, внедрения новых технологий, повышения конкурентоспособности предприятий.

Например, в США, где мировой экономический кризис проявился наиболее выпукло, «экологизация» экономики является одной из приоритетных задач. Сотни миллионов долларов тратятся на инновационные разработки в области альтернативной энергетики, рециклинга, энергосбережения. Крупные инвестиции производятся и в создание новых образовательных программ, экологическую социальную рекламу и т.п. Причем инвестиции идут преимущественно из частных и общественных фондов. Соединенные Штаты, сроду не отличавшиеся «зеленой» идеологией, всерьез нацелены в будущем экспортировать свои экологические разработки.

В нашей стране традиционно все решает государство. И вот теперь основным инструментом воздействия на состояние экологии объявлены законодательное и нормативное регулирование. Здесь, по словам Ю.П. Трутнева, есть несколько концептуальных проблем. Во-первых, существующая система нормирования сбросов, выбросов и образования отходов субъективна и позволяет предприятию устанавливать любой уровень воздействия на окружающую среду. Во-вторых, санкции за негативное воздействие минимальны и не создают экономическую мотивацию для субъектов предпринимательства по модернизации производства. Третье – отсутствуют экономические стимулы для хозяйствующих субъектов по переходу на экологически эффективные технологии. И последнее – все решения в области охраны окружающей среды принимаются с большим количеством административных барьеров. Не создается среда для применения новых управленческих механизмов, таких как экологический аудит, страхование экологических рисков.

«Грязных» городов станет меньше

Намерение изменить законодательства выглядит реальным. По словам Юрия Трутнева, работа по совершенствованию законодательства активизировалась с начала 2008 года после передачи соответствующих полномочий Минприроды и экологии Российской Федерации. Только за последний год федеральным правительством было принято 7 постановлений, регулирующих вопросы экологии. Важнейшими из них являются: «О лицензировании деятельности по обращению с отходами»; «Об осуществлении госэкоконтроля»; «О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках». Сейчас проходят согласование Проект постановления Правительства РФ «О порядке исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду» и Проект Постановления о полномочиях по установлению лимитов сбросов.

По мнению разработчиков, эти нормативные документы создают условия для решения многолетних болезненных проблем. Например, Постановление о попутном нефтяном газе призвано довести уровень утилизации этого сырья к 2012 году до уровня 95%, определяет порядок расчета платы за выбросы вредных веществ, предусматривает повышающие коэффициенты, применяемые при расчете к нормативам платы. Минприроды подготовило законопроект об утилизации пришедших в негодность автомобилей.

Кроме запретительных мер, министерство предлагает развивать методы экономического стимулирования. В частности, принцип «наилучших существующих технологий» (НСТ). Он предусматривает переход на нормирование негативного воздействия на окружающую среду на базе технологий, отвечающих последним экономически доступным достижениям науки при минимальном уровне воздействия на экосистемы.

Проблема состоит в том, что мгновенный переход на НСТ невозможен. Для его осуществления необходимо составить реестр лучших технологий по 6 тысячам видов. Минприроды планирует завершить работу над составлением реестра НСТ к 2014 году. До его ввода в действие в период с 2010 по 2016 год планируется исключить из практики установление лимитов на сбросы и выбросы, при этом повысив плату за негативное воздействие на окружающую среду.

Предлагается поэтапно повысить коэффициент к ставкам платы за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, что в целом приведет к увеличению платы в 5 раз к 2011 году и в 20 раз к 2016 году. Одновременно с повышением коэффициентов будут внедрены механизмы экономического стимулирования предприятий, которые реализуют меры по уменьшению вредного воздействия на компоненты окружающей среды и применяют НСТ.

Этот комплекс мер по совершенствованию законодательства и улучшению практической работы должен принести свои результаты примерно через десятилетие. Министерство предполагает, что к 2020 году удельные показатели выбросов, сбросов, образования отходов снизятся на 20%, уровень энергоемкости предприятий – на 40%. Также снизится число «экологических горячих точек» и городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения воздуха. На 11 млн гектаров увеличится площадь территорий заповедников и национальных парков.

Хорошо, если смена риторики предвещает смену политики

Юрий Трутнев продолжил традицию, впервые заложенную Президентом Дмитрием Медведевым в его выступлении на конференции в Ярославле – откровенный и нелицеприятный анализ существующей ситуации. Интересно, что еще 3 месяца назад за то же самое любой другой гражданин был бы обвинен в «очернении», «злопыхательстве» и пр. Теперь можно. И это хорошо. Появилась, наконец, возможность обсуждать реальные, животрепещущие проблемы не в режиме политических пикировок между властью и оппозицией, а в нормальном рабочем порядке. Официально признано, наконец, что экологическая ситуация в стране ненормальна, законодательство неэффективно, механизмы охраны окружающей среды не работают. Оставим за скобками вопрос о том, благодаря кому так произошло и где были при этом сами сановные критики, важнее практические выводы.

Несомненно, надо согласиться с необходимостью внедрения в России системы наилучших существующих технологий, хорошо зарекомендовавшей себя в развитых странах. Конечно, экономические механизмы стимулирования природопользователей являются наиболее перспективными. Повышение платы за загрязнение окружающей среды – эффективный стимулятор.

Однако есть ряд ключевых вопросов, без решения которых и эта система работать не будет.

Во-первых, это экологический контроль, практически уничтоженный в России за последние 10 лет. Без контроля, в первую очередь инструментального, а также независимого – общественного, все нововведения останутся фикцией.

Во-вторых, цены на первичные ресурсы (электроэнергию, газ, тепло, металл, целлюлозу, полимеры, воду и пр.). До тех пор, пока в стране поддерживаются демпинговые («социальные») цены на ресурсы, никакие экономические механизмы не заставят предприятие экономить и вкладывать в экономию средства, что обходится дороже, чем выигрыш от экономии.

В-третьих, восстановление в России независимого авторитетного органа по охране окружающей среды, чтобы исключить конфликт интересов внутри ведомства. Нынешнее амбивалентное Министерство природных ресурсов и экологии РФ не соответствует основному принципу контроля – несовместимости хозяйственных и контрольных функций.

В-четвертых – восстановление в полном объеме института государственной экологической экспертизы. Ее фактическая ликвидация уничтожила практически все механизмы общественного влияния на принятие решений, так как отменила и общественную экологическую экспертизу, и общественные слушания.

В-пятых, необходимо доработать и принять ряд специальных законов, которые уже много лет «лежат под сукном» в Государственной Думе, например, ФЗ «О таре и упаковке», который предусмотрел бы экономические механизмы стимулирования повторного использования тары и упаковки.

Надеюсь все же, что смена риторики предвещает и смену реальной политики. В этом случае государство может рассчитывать на сотрудничество общественных организаций, готовых участвовать как в работе над документами, в том числе законопроектами, так и в реализации новой политики. Мы к этому готовы.