Поправки, обездолившие атомные города

Социальные проблемы российских «атомградов» – городов-спутников атомных электростанций и закрытых городов атомной отрасли – многочисленны. Эти проблемы касаются состояния бюджетов, страхования от рисков радиационного воздействия, а также здравоохранения, защиты окружающей среды, и т.д. Большими успехами в сфере социальной ответственности Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» похвастаться по-прежнему не может, притом, что число атомных предприятий растет – а вместе с ним растет и нагрузка на население и окружающую среду.

Одна из причин такого положения – реформирование российского законодательства, начавшееся в 2005 году. Изменения в налоговом, земельном и страховом законодательстве, а также новый закон об обращении с радиоактивными отходами, резко снизили уровень социальной защищенности населения атомных городов.

В частности, с внесением поправок в Земельный и Налоговый кодексы РФ земли под предприятиями атомной отрасли были выведены из оборота, а затем освобождены от земельного налога, являющегося одной из основных статей дохода местных бюджетов. Тогда же объекты атомной отрасли были освобождены и от налога на имущество. Внесенные поправки превратили атомные города РФ в экономически отстающие.

Например, в Сосновом Бору, городе-спутнике Ленинградской атомной электростанции (ЛАЭС), – где эксплуатируются четыре атомных реактора и ведутся работы по строительству второй очереди станции, – налоговая ситуация такова:

Поступления Ленинградской АЭС в бюджет Соснового Бора с 2000 по 2010 годы снизились с 67,8% городского бюджета до 15,1% – то есть, сократились в 4,5 раза. При этом налоговые поступления от ЛАЭС-1 и ЛАЭС-2 в бюджет Ленинградской области составляли в 2000 году 365 млн. рублей, а в 2010 году – 2 млрд 375 миллионов, то есть, увеличились в 2,45 раза, с учетом инфляции.

Региональные и местные внебюджетные фонды уже не могут помочь залатать социальные «дыры», возникающие из-за бюджетного дефицита, – эти фонды были отменены поправками в Бюджетный Кодекс РФ.

Ведомство, свободное от обязательств

Вступивший в силу 1 января 2005 года Закон №122 упразднил ст. 17 Закона №170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» о «мерах по социальной защите граждан в районах расположения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения».

Закон №122 упразднил и статью Закона №170-ФЗ о «страховании граждан Российской Федерации от риска радиационного воздействия при использовании атомной энергии», которая обеспечивала «обязательное бесплатное страхование личности от риска радиационного воздействия за счет средств собственников или владельцев объектов использования атомной энергии».

Таким образом, существовавшие ранее гарантии для местного населения атомных городов были отменены. А новые так и не появились. Среди них – гарантии на возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан при ядерной или радиационной аварии. Так, до сих пор не принят Федеральный закон «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» – притом что проект закона был направлен на первое чтение в Государственную думу еще пятнадцать лет назад, в 1998 году.

Эту ситуацию мог бы исправить принятый летом 2010 года Федеральный закон № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте». Однако, по непонятным причинам, данный документ не распространяется на использование атомной энергии – объекты атомной энергетики не вошли в список опасных.

Росатом признал проблему. Но…

Другими словами, если некий город Н-ск решит связать свою судьбу с мирным атомом, его жители должны понимать, что обрекают муниципальный бюджет на нищету – такова обусловленная действующим законодательством налоговая политика, а себя – на отсутствие каких-либо социальных преференций за опасное соседство, и даже отсутствие гарантированных законом страховых выплат в случае ядерного инцидента.

В июле 2011 года «Беллона» совместно с рядом общественных организаций провела круглый стол, посвященный социальной ответственности ГК «Росатом». В нем принимала участие и представительная делегация госкорпорации. Ведомство согласилось: сложившаяся ситуация парадоксальна.

[picture1]

Уже в апреле 2012 года Росатом инициировал заключение трехсторонних договоров между самим атомным ведомством, правительствами субъектов федерации и администрациями атомградов. Эти соглашения должны были обеспечить поступление в бюджеты атомных городов дополнительных налогов.

«30 сентября 2012[ года] в ГК «Росатом» состоялось совещание, главной темой которого стала передача дополнительных налогов в пользу атомных городов», – говорится в спецвыпуске газеты «Росэнергоатом» от ноября 2012 года. В этом же номере говорится, что ситуацию с бюджетами атомных городов необходимо исправлять, и уже в первом квартале 2013 года в атомграды начнут поступать субвенции, благодаря которым бюджеты городов-спутников АЭС увеличатся на треть, а то и в два и даже в три раза.

Однако в Комитете по финансам администрации города Сосновый Бор «Беллоне» сообщили, что ни рубля в рамках обещанных траншей так и не поступило.

Кроме того, при содействии ГК «Росатом» в 2012 году при Комитете Госдумы по энергетике была создана Рабочая группа, которую возглавил депутат Госдумы Владимир Поцупян. Задача группы – разработка поправок к федеральному законодательству, которые вернули бы атомным городам часть налоговых поступлений. Но, опять-таки, рабочая группа, по словам Поцупяна, к работе пока что еще не приступала.

Критерии роста атомградов

Притом что уровень социальной защищенности населения Соснового Бора снижается, а заболеваемость, наоборот, растет, в городе-атомщике происходит дальнейшее наращивание ядерного комплекса.

За последнее десятилетие к четырем действующим блокам ЛАЭС и пяти опытным реакторным установкам Научно-исследовательского института им. Александрова прибавился единственный в Европе завод по переплавке радиоактивного металла, «Экомет-С», строятся два новых блока ЛАЭС-2, и планируются к строительству еще два, а возможно, и четыре блока. Также в Сосновом Бору обсуждается возможность сооружения первого в России могильника радиоактивных отходов (РАО) средней и низкой активности.

Чем может быть регламентировано разрастание атомного комплекса в Сосновом Бору? Кто определит – когда «хватит»? По мнению ученых, среди основных критериев должны быть качество здоровья населения и состояние окружающей среды. О состоянии здоровья сосновоборцев отчасти можно судить по некоторым цифрам из официальной статистики, предоставленной в 2013 году Федеральным медико-биологическим агентством России по запросу Росатома. Согласно этой статистике, рост заболеваемости населения в Сосновом Бору с 2006 по 2001 год составил, в частности: новообразования – в 2 раза; болезни крови – в 2,5 раза; болезни эндокринной системы – в 2 раза; психические расстройства – в 3,1 раза; болезни нервной системы – в 4,8 раз; болезни системы кровообращения — в 3,2 раза.

С качеством окружающей среды ситуация менее понятна.

[picture2]

В 1992 году в Сосновом Бору работала экспертная комиссия по комплексному анализу экологической обстановки Соснового Бора из Санкт-Петербургского отделения РАН. Ученые в своем заключении, которое имеется в распоряжении «Беллоны», отметили, что «[…] мэрия не располагает всей информацией о характеристике окружающей среды района. […] Постоянного контроля за содержанием токсических веществ не осуществляется. Геологические и гидрологические условия, расположение предприятий, имеющих радиоактивные отходы, допускают возможность распространения радиоактивных веществ в Ломоносовском водоносном горизонте […]».

Ученые также говорят, что «[п]ри существующей ситуации расширение города по численности не рекомендуется».

Комиссия предложила ряд рекомендаций, в том числе организацию муниципального мониторинга окружающей среды, ограничение техногенной нагрузки на и без того перегруженный регион и т.д. Спустя более 20 лет рекомендации ученых остаются невыполненными. Но интенсивное разрастание «ядерного острова» продолжается.

Создается впечатление, что экономические приоритеты остаются для ГК «Росатом» основным критерием развития атомграда.

В Сосновом Бору может появиться всероссийский могильник РАО

Действующее законодательство не ограничивает и рост отдельных предприятий атомного комплекса. Так принятый 11 июля 2011 года Федеральный закон № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» не предусматривает территориального деления образующихся в разных регионах Российской Федерации РАО. Это может привести к тому, что владелец планируемого в Сосновом Бору пункта захоронения радиоактивных отходов (ПЗРО) может повезти на берег Балтики РАО с самых разных предприятий страны. При этом никто не сможет повлиять на решения вновь создаваемой в рамках российского атомного ведомства специальной структуры по решению проблем долговременного хранения радиоактивных отходов – Национального оператора по обращению с РАО.

Летом 2013 года в руках «Беллоны» оказался договор о поставках РАО с Курской АЭС в Сосновый Бор. Санкт-Петербургский Экологический Правозащитный Центр «Беллона», в своем официальном заявлении на имя Генерального прокурора РФ Юрия Чайки, поставил вопрос о коррупциогенности сделки, в результате которой 2400 бочек с прессованными твердыми РАО предполагаются к перемещению с Курской АЭС в Сосновый Бор с целью их «окончательной изоляции». Именно эта цель заявлена в находящемся в распоряжении «Беллоны» Техническом задании на выгрузку и окончательную изоляцию отходов Курской АЭС. Однако в Сосновом Бору, как указывается в письме «Беллоны», в настоящее время отсутствует пункт окончательной изоляции РАО, и имеется лишь пункт временного хранения РАО.

Таким образом, ЭПЦ «Беллона» полагает, что этот договор «является сделкой с явными признаками коррупциогенности, поскольку выполнить работу, предусмотренную в конкурсной документации и договоре, заведомо невозможно». В заявлении «Беллоны» говорится, что если договор будет выполнен, то деньги «[…] будут потрачены на перемещение РАО из одного временного хранилища в другое, временное хранилище, но не в хранилище окончательной изоляции […].

Впрочем, из письма от 17 октября 2013 года, которое «Беллона» получила от Прокуратуры г. Москвы в ответ на свое обращение, следует, что прокуроры не обнаружили нарушений законодательства о закупках и отраслевого стандарта закупок Госкорпорации «Росатом», что передача твердых радиоактивных отходов национальному оператору «не осуществлена в виду отсутствия у него пунктов для захоронения», и что вывезенные с Курской АЭС отходы находятся на временном хранении в рамках установленного законом пятилетнего срока промежуточного хранения. «Учитывая изложенное, оснований для принятия мер прокурорского реагирования не имеется», – говорится в письме.

Одна из причин, по которым такие сделки стали возможны, заключается в отсутствии в России института общественного контроля за перемещением РАО. Если бы общественность – к примеру, экологические НКО – имела доступ к информации и возможность участвовать в принятии решений, то атомные города не становились бы заложниками подобных ситуаций.

Сейчас же планы по строительству в Сосновом Бору пункта захоронения радиоактивных отходов вызывают протесты населения, в том числе, из-за озабоченности тем, что новый могильник станет местом захоронения для радиоактивных отходов со всей страны. И именно сочетание трех факторов – коррупциогенности, отсутствия общественного контроля и отсутствия законодательных ограничений на поставки РАО – толкает население на выступления против строительства ПЗРО.

Необходима корректировка законодательства

Ситуация в атомных городах страны не может нормализоваться без реформирования ряда важных для атомградов законов. Во-первых, необходимо обеспечить возвращение части налоговых поступлений от объектов атомного комплекса в местные бюджеты. Во-вторых, нужно создать правовые механизмы социальной защищенности жителей атомградов, в том числе механизмы страхования населения от ядерных рисков и аварий, улучшения медицинского обслуживания и т.д. В-третьих, необходимо создать систему общественного контроля над перемещением в регионы радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива.

Одним из важных и до сих пор не выполненных шагов остается также подписание и ратификация Российской Федерацией Орхусской конвенции – или конвенции «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды». Сейчас государствами – сторонами конвенции являются 38 стран. Этот список, к сожалению, до сих пор не включает Россию, несмотря на то, что Россия активно участвовала в обсуждении текста конвенции во время принятия этого международного соглашения в датском городе Орхус 15 лет назад.

Население атомных городов, являясь, по сути, соинвесторами атомной отрасли, не получает никаких социальных преференций или дивидендов и лишено возможности говорить о своих проблемах с позиций равного партнера. Подписание и ратификация Орхусской конвенции обеспечит четкую правовую основу для диалога, который общественность могла бы вести на равных с Госкорпорацией «Росатом».

Пока же Росатом занимается активным развитием отрасли в регионах, не уделяя достаточно внимания благополучию населения, несущего ядерные риски, и сталкиваясь с неприятием жителями новых проектов. Только при законодательной проработке и решении накопившихся социальных проблем атомных городов Госкорпорация «Росатом» может рассчитывать на доверие и заинтересованность населения в развитии на местах предприятий атомного комплекса.

Материал подготовлен на основе доклада, представленного Линой Зерновой на прошедшем 22-23 октября в Санкт-Петербурге и Сосновом Бору VI Региональном общественном форуме-диалоге «Атомные производства, общество, безопасность».