Статья подготовлена специально для 62 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

От Киото до Парижа

Новое глобальное климатическое соглашение, утвержденное в Париже в декабре 2015 года на 21-й Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК), отличается от своего предшественника по целому ряду пунктов. В частности, не являясь юридически обязательным, оно не содержит конкретных целей снижения выбросов. Так называемые национально-определяемые вклады – заданные к 2030 году цели по снижению выбросов парниковых газов, представленные странами к парижскому саммиту – были вынесены в отдельный реестр ООН. В рамках нового соглашения страны обязуются к 2100 году удержать повышение температуры на Земле в пределах 2 градусов Цельсия от доиндустриального уровня, прилагая дополнительные усилия к сдерживанию в пределах 1,5 градусов. Для выполнения этой цели все страны обязуются разработать долгосрочные стратегии низкоуглеродного экономического развития, а кроме того – планы адаптации к изменению климата.

Вместе с тем парижская договоренность стала документом, отразившим реалии нового времени – и в отношении мирового сообщества к климатическому кризису, и в глобальной экономике.

По мнению Игоря Макарова, исследователя международной климатической политики из Высшей школы экономики (ВШЭ), Парижское соглашение приведет к продолжению и возможному ускорению уже наметившегося тренда – изъятия инвестиций из «грязных» отраслей, сокращения энергетических субсидий, постепенного «вымывания» угля из энергобаланса и введения углеродного регулирования во все большем количестве стран.

«Скорее всего, сейчас это чуть активнее, чем раньше, начнется в развивающихся экономиках», – говорит эксперт.

Как вспоминает глава Рабочей группы по вопросам изменения климата Комитета по природопользованию и экологии Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Михаил Юлкин, Киотский протокол был принят в 1997 году, «когда о зеленой экономике еще никто толком не говорил, кроме отдельных энтузиастов, которых мало кто принимал всерьез». Парижское соглашение было принято уже совсем в другую эпоху, «когда зеленая экономика стала практически главным мировым трендом».

Мировой тренд

По словам Михаила Юлкина, «за эти годы впечатляющее развитие и распространение получили не только «зеленые» технологии, но и соответствующие институты, в том числе общественные».

По всему миру в сферах управления выбросами парниковых газов, экономики изменения климата, устойчивого низкоуглеродного развития заняты уже сотни тысяч экспертов, открыты и успешно функционируют десятки исследовательских и научных организаций, учебных центров. Среди этих институтов есть и климатические watchdogs – независимые наблюдатели, чья миссия состоит в том, чтобы отслеживать политику и меры, применяемые в различных странах для контроля и сокращения выбросов парниковых газов, и давать им объективную оценку, формируя, таким образом, общественное мнение.

Подобными программами занимается, например, организация Climate Action Tracker, подготовившая свой анализ представленных на парижской конференции национальных планов по снижению выбросов. Кроме того, целый ряд ресурсов и исследовательских организаций – от ООН до британской некоммерческой организации Carbon Disclosure Project – собирает, анализирует и обобщает информацию об обязательствах по снижению выбросов парниковых газов, принимаемых частными компаниями и отдельными регионами.

«Киотский протокол немало поспособствовал и подготовил почву для Парижского соглашения – и теперь мы имеем принципиально иную ситуацию. Ее новизна, в том числе, в том, что обязательства стран помещены в иной контекст, в иную технологическую, экономическую и социально-политическую среду», – говорит Юлкин, поясняя, что двадцать лет назад Киотский протокол затевался «как эксперимент, как проба пера, как первая попытка мирового сообщества что-то совместными усилиями сделать для смягчения ситуации с изменением климата».

«А сегодня принятие всеми странами мер для смягчения этих изменений воспринимается если не как императив, то, по крайней мере, как осознанная необходимость и как важное международное требование, которое страны и национальные правительства не могут игнорировать, если они хотят, чтобы их считали ответственными, – резюмирует эксперт. – Все страны-участницы подтвердили свою приверженность действиям на национальном уровне и взаимодействию на международной арене с целью смягчения климатических изменений».

Давление общественности

Климатический «императив», отмечают эксперты, в свою очередь влияет на рыночную и политическую конъюнктуру.

«Парижское соглашение предлагает действительно серьезные мотивы для перестройки экономики, правда, на добровольных началах. Формально никто никого не неволит, каждому позволено сокращать выбросы парниковых газов в меру сил, исходя из собственных интересов и возможностей. Но с другой стороны, остальным позволено оценивать предпринятые странами усилия и, смотря на эту оценку, либо сотрудничать с теми или иными странами, либо закрыть свои рынки для их продукции, если усилия страны не отвечают требованиям. Мне кажется, что это куда более серьезный экономический мотив для того, чтобы «зеленеть», – полагает Юлкин.

Игорь Макаров из ВШЭ также подчеркивает важность того, что сейчас полноценным участником международного климатического регулирования являются и США, которые «в гораздо большей степени, чем ЕС, склонны к распространению своих стандартов на другие страны, потому перспективы давления на страны и компании, не вводящие углеродное регулирование и не отчитывающиеся по выбросам, существенно выше со стороны США».

Большинство российских и международных экспертов сходятся во мнении, что именно отслеживание действий других стран, регионов и компаний в области отчетности по выбросам и мер по их снижению может стать одной из ведущих побудительных причин к климатическим действиям.

И, как признает большинство аналитиков, конкуренция на рынках смещается в сторону стандартов и сертификации – экологических и климатических. Этот тренд в последние месяцы на регулярных обсуждениях итогов Парижского соглашения отмечают и в России, и в исследовательских кругах, и на уровне правительственных структур и организаций – например, на посвященном влиянию Парижского соглашения на российскую экономику январском заседании в Москве Экспертного совета Внешэкономбанка.

Большинство международных бирж, на которых размещаются глобальные (в том числе российские) компании, уже требуют предоставления открытой углеродной отчетности. Ряд международных компаний также начали требовать предоставления информации по выбросам по всей цепочке производства и поставок. «Углеродный след продукции на самом деле становится фактором конкуренции, то есть он либо притягивает, либо отталкивает деньги потребителей и инвесторов», – говорит Михаил Юлкин.

Формально никаких санкций за несоответствие требованиям Парижского соглашения не установлено. «Но остальные страны либо будут с тобой «водиться» и сотрудничать, либо не будут – поскольку все обязались выбросы парниковых газов контролировать и сокращать, то любое отступление от этого может рассматриваться как нарушение международного соглашения – со всеми «вытекающими», – уверен эксперт.

Принцип выгодной добровольности

Одно из ключевых отличий нового Парижского соглашения от его предшественника – это принцип добровольности обязательств, а также свободы в выборе политики и мер, с помощью которых страна обеспечивает сокращение выбросов, – будь то углеродный налог, система углеродных квот и последующей торговли ими или другие экономические инструменты.

Правда, опять-таки в отличие от Киотского протокола, где обязательства устанавливались на пять лет, обязательства стран в рамках Парижского соглашения рассчитаны на куда более долгий срок.

«Фактически, речь идет о горизонте без малого в 100 лет, до 2100 года, – отмечает Михаил Юлкин. – Все страны должны выйти на углеродную нейтральность (когда выбросы будут равны поглощениям) уже во второй половине века, развитые страны должны сократить выбросы к 2030 году, кроме того, все страны должны пересматривать обязательства, ужесточая их, каждые пять лет».

В результате, как полагает независимый эксперт в области углеродного регулирования Антон Галенович, новое соглашение «развязывает руки» для рыночных инициатив на любом уровне – национальном, региональном, уровне городов и т. д. В последние годы целый ряд стран и регионов запустили углеродные рынки – сначала страны Евросоюза, потом Калифорния и северо-восточные штаты США, несколько провинций Канады, семь провинций Китая. Готовятся к запуску системы углеродной торговли в Южной Корее, Бразилии, Казахстане.

Примечательно, что ряд подобных систем, например системы США и Канады, ведут переговоры о «связывании» своих рынков – иными словами, частичном объединении торгов климатическими инструментами или разрешениями на выбросы. Таким образом, экономическая мотивация способствует более широкому вовлечению участников, и, учитывая отсутствие юридически обязательных целей и свободу в выборе инструментов углеродного регулирования, постепенное добровольное движение региональных инициатив к объединению дает надежду на большую скоординированность глобальных действий в будущем.

Парижское соглашение создает и новый международный экономический инструмент, приходящий на смену Механизму чистого развития и проектам совместного осуществления, действовавшим по Киотскому протоколу, – двум экономическим механизмам, в рамках которых развитые страны, имеющие количественные обязательства по выбросам, могли инвестировать в снижение выбросов в развивающихся или других развитых странах, зачитывая результат проекта – так называемые единицы снижения выбросов – на счет страны или компании-инвестора. Предполагается, что новый инструмент – Механизм устойчивого развития – будет сочетать в себе национальные цели по снижению выбросов с целями международного экономического развития, прежде всего, в развивающихся странах.

По мнению главы программы «Климат и энергетика» WWF России Алексея Кокорина, новый механизм – «попытка сохранить лучшее, что есть в механизмах Киотского протокола», не допуская проектов, не удовлетворяющих критериям устойчивого развития. Вместе с тем, считает Кокорин, отсутствие в Парижском соглашении закрепленных за странами количественных обязательств смещает спрос на единицы снижения выбросов в сторону общеэкономических интересов: «Скорее, страны и их хозяйствующие субъекты будут ориентироваться на иные выгоды реализации проектов, например на внедрение за рубежом своих технологий, на контроль за сегментом рынка другой страны и т. п. Поэтому хорошие перспективы, вероятно, будут не у проектов, снижающих выбросы за минимальную цену, а у проектов, в широком смысле слова взаимовыгодных предприятию – хозяину проекта и его зарубежному партнеру (что может не сильно зависеть от величины и эффективности климатической составляющей)».

Переток энергии

Наиболее очевидное воздействие Парижского соглашения на мировую экономику будет заметно в энергетическом секторе, полагают эксперты.

«Париж показал, что под ударом именно традиционное использование угля – самого грязного с точки зрения выбросов СО2 топлива. На семинарах и неофициальных встречах во время климатической конференции ООН очень много говорилось о замораживании угольных проектов», – говорит Алексей Кокорин. По словам эксперта, после 2030 года страны намерены предпринять более радикальные действия по снижению выбросов, а это может привести к досрочному выводу угольных станций из эксплуатации и потере ожидаемой прибыли.

«Влияет этот процесс и на планы экспорта-импорта угля, в частности, на планы продажи российского угля на азиатском рынке», – отмечает Кокорин. На фоне ухода инвестиций из угля, по словам Алексея Кокорина, очень важно перенаправить высвобождающиеся средства в возобновляемые источники энергии (ВИЭ). «Пока такой поток вряд ли прослеживается, – говорит эксперт. – Инвестиции в ВИЭ растут прежде всего независимо от угля, а угольные деньги идут в различные секторы экономики, в том числе в проекты повышения энергоэффективности, проекты по разработке и внедрению новых материалов».

Однако, по мнению эксперта, экономической угрозы со стороны Парижского соглашения не видят для себя нефтегазовые компании – во всяком случае, до наступления эры тотального развития автотранспорта на электроэнергии или иных источниках, не связанных с углеводородами.

«До 2030 года это не прослеживается и не прогнозируется, хотя даже самая «нефтяная» страна – Саудовская Аравия – в РКИК ООН говорила, что осознает приближение конца «нефтяной эры» и хотела бы продать свои запасы до того, как они станут не нужны», – говорит Кокорин. Влияние Парижского соглашения на рынок газа также неоднозначно.

Впрочем, многие банки и финансовые организации уже принимают решения о прекращении углеводородных инвестиций. Так, недавно о планах вывода инвестиций из углеводородных проектов, в том числе из нефтяного гиганта ExxonMobil, объявил благотворительный фонд семьи Рокфеллеров. По оценке новостного агентства Bloomberg, в целом к 2020 году ожидаемый объем сокращения вложений в углеводороды достигнет $500 млрд.

Что выберут развивающиеся страны?

Отдельный большой вопрос – развитие энергетики в развивающихся странах. В большинстве развивающихся экономик сохраняется довольно высокий уровень «энергетической бедности». Тем не менее, через 10-20 лет, за счет быстрого роста производств, именно на долю крупнейших развивающихся стран придется около 80% глобальных выбросов парниковых газов.

Сейчас серьезные планы по масштабному строительству угольных электростанций есть у четырех стран – Вьетнама, Индии, Индонезии и Китая (планы Пакистана, Турции и некоторых других стран велики, но в глобальном масштабе не столь значительны). В своем национальном плане по сокращению выбросов КНР уже объявила о стратегии снижения доли угля в энергетике страны на единицу ВВП, а с 2025 года должна приступить к значительному сокращению использования угля в абсолютном выражении. Однако Китай также инвестирует в угольные проекты в других странах. Что же касается Вьетнама, Индии и Индонезии, они зависимы от климатического финансирования – помощи со стороны развитых стран и международных финансовых институтов, а большинство этих доноров негативно относятся к планам развития угольной энергетики. В результате Вьетнам, Индия и Индонезия, как и многие развивающиеся страны, оказываются перед выбором – получать средства на развитие чистой энергетики из международных климатических финансовых потоков (например, из учрежденного ООН для содействия климатическим проектам в развивающихся странах Зеленого климатического фонда) или китайские инвестиции на строительство угольных станций.

Несколько особняком стоит Индия: ввиду продолжающегося увеличения населения и роста ВВП даже принятая Индией к 2030 году цель снижения выбросов выглядит как уменьшение углеродоемкости экономики (объема выбросов на единицу ВВП), но не уровня эмиссии в целом – сокращаемый производствами относительный объем выбросов будет, вероятно, все равно увеличиваться в абсолютном исчислении из-за роста объемов производства в стране. Когда будет достигнут пик эмиссий в Индии, также пока неясно.

Вместе с тем в Париже была также запущена инициатива «Миссия Инновация», одной из целей которой является аккумуляция международных средств (как от международных организаций, так и от отдельных государств и частных компаний) на цели развития в Индии чистой энергетики. Кроме того, в течение последних нескольких месяцев правительство Индии объявило о заключении целого ряда соглашений с развитыми странами мира о поддержке ВИЭ в стране.

Наконец, еще одну перспективно важную тему представляет собой введение во всем мире тех или иных платежей за выбросы парниковых газов – так называемой «цены углерода» (платы за сжигание ископаемого топлива, в виде ли углеродного налога или покупки квот на выбросы) – или же обязательного учета «цены углерода» в инвестиционных проектах.

С такой инициативой два года назад выступил Всемирный банк, идея активно обсуждалась также на климатическом саммите Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна в сентябре 2014 года в Нью-Йорке, а впоследствии и в Париже. В феврале 2016 года Международный валютный фонд (МВФ) опубликовал анализ Парижского соглашения, напрямую призвав страны к введению глобального углеродного налога как наиболее эффективного инструмента стимулирования глобального снижения эмиссий – прежде всего в секторе авиационных и морских перевозок. В частности, эксперты МВФ предлагают введение налога в размере $30 за тонну выбросов СО2, образующихся при сжигании авиационного и судового топлива. По подсчетам аналитиков, такой налог уже в 2014 году позволил бы собрать порядка $25 млрд, которые можно было бы направить на поддержку снижения выбросов и адаптацию к изменению климата в развивающихся странах.

Перспективы углеродного регулирования в России

Примечательно, что Россия поддержала идею «цены на углерод» и даже активно продвигала ее упоминание в Парижском соглашении – что, однако, вызвало сопротивление крупнейших развивающихся стран, настаивающих на том, что углеродные платежи грозят торможением их экономического развития, включая развитие энергообеспечения. Несколько российских компаний также активно выступают в поддержку глобального углеродного налога или скорейшего учреждения в России системы углеродного регулирования, находящейся сейчас в процессе разработки.

Так, президент алюминиевого гиганта «РУСАЛ» Олег Дерипаска опубликовал целый ряд статей в международных СМИ, призывая к заключению более амбициозного климатического соглашения и введению глобального углеродного налога. Дерипаска заявил, в частности, что компания уже использует внутреннюю цену $30 за тонну СО2 в качестве ориентира для будущих инвестиций, и в начале февраля также предложил ввести глобальный углеродный налог в размере $15 за тонну (с перспективой повышения ставки в будущем). Как говорят аналитики, углеродное регулирование довольно выгодно компании, работающей преимущественно на ресурсах гидроэлектростанций (при том что китайские конкуренты РУСАЛа используют энергию угля). Впрочем, ряд экологов, включая WWF России, подчеркивают, что компания работает преимущественно на гидроэнергии, производимой на больших ГЭС (при строительстве которых не всегда правильно выполняются различные процедуры, входящие в комплекс экологической экспертизы проекта, включая общественные слушания).

В конце минувшего года на рассмотрение правительства был внесен законопроект, вводящий понятие парниковых газов и обязанность бизнеса отчитываться о выбросах. Методика отчетности для компаний и регионов была также утверждена в конце года. Подписанная еще в апреле 2015 года премьер-министром Дмитрием Медведевым «Концепция формирования системы мониторинга, отчетности и проверки выбросов парниковых газов» вводит постепенные обязательства углеродной отчетности для предприятий и регионов. С 2016 года по выбросам парниковых газов должны будут отчитываться предприятия с объемом выбросов более 150 тыс. тонн СО2-эквивалента в год. А с 2017 года углеродная отчетность станет обязательной для всех предприятий с объемом выбросов более 50 тыс. тонн СО2-эквивалента в год, а также для предприятий, осуществляющих морские, речные, авиационные и железнодорожные перевозки.

Кроме того, предполагается, что на протяжении 2016 года Министерство экономического развития должно разработать новый законопроект, вводящий право правительства регулировать выбросы, а также создающий систему углеродного регулирования в стране – в виде углеродного налога или рынка торговли квотами. Впрочем, эти планы вызывают серьезное сопротивление со стороны некоторых представителей бизнес-сообщества, которые считают, что в текущих экономических условиях новые ограничения для бизнеса станут серьезной нагрузкой. Помимо этого представители компаний критикуют и систему экологического государственного регулирования в стране в целом. По их мнению, она далека от международных стандартов, носит преимущественно характер финансовых взысканий, а также коррупционна. Комментаторы из деловых кругов отмечают, что некоторые представители российского бизнеса уже самостоятельно начали углеродную отчетность по добровольным международным программам, в том числе в рамках Carbon Disclosure Project.

В целом, говорят эксперты, компании, как правило, уже работающие на низкоуглеродных источниках энергии, выступают за скорейшее создание системы углеродного регулирования в России, другие – прежде всего, из металлургического и газового секторов – относятся к вопросу более осторожно, а компании угольной отрасли настроены к таким планам крайне критично. Эти компании говорят о рисках роста административной и финансовой нагрузки на бизнес и занятость населения в непростых экономических условиях, что потенциально может привести к социально-экономическим сложностям в угольных регионах, и предлагают отложить введение нового регулирования как минимум до 2018 года.