Статья подготовлена специально для 66 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».

В разных странах существуют разные законодательные механизмы вовлечения общественности; в каких-то они работают лучше, в каких-то хуже. В 2016 году специалисты ЭПЦ «Беллона», Красноярского общественного объединения «Плотина.Нет!», общественного экологического движения «За природу!», Международного социально-экологического союза и АНО «НИИПЭ» изучили возможности общественности в Швеции, Финляндии, Германии и Франции участвовать в принятии решений по вопросам захоронения РАО. Этот проект был поддержан Гражданским форумом ЕС – Россия, Немецко-русским обменом, Общественным советом ГК «Росатом» и Международным объединением BELLONA. По итогам проекта был выпущен доклад «Обращение с РАО в некоторых странах ЕС и в России. Гражданское участие». В настоящей статье мы описываем некоторые практики общественного участия в разных странах на основе информации, собранной в докладе.

Свободная информация

Первое, что необходимо гражданам для полноценного понимания вопроса и возможности эффективно участвовать в процессах принятия решений, – это свободный доступ к полноценной информации. Лидером здесь, наверное, можно назвать Финляндию. Компании атомной промышленности Финляндии ведут повседневное информирование граждан о своей деятельности. Например, летом они организуют поездки для жителей на АЭС в визит-центр, а также три-четыре раза за лето по субботам устанавливают специальную палатку на центральной рыночной площади муниципалитета, куда люди могут прийти и задать любые вопросы относительно деятельности АЭС. Также компании несколько раз в год рассылают информационный бюллетень в каждую семью, проживающую в муниципалитете. Муниципалитет Эурайоки два раза в год проводит регулярные встречи с представителями компаний Posiva Oy и TVO.

В период принятия каких-либо решений, например строительства подземной лаборатории для изучения возможностей по глубинному захоронению РАО, в муниципалитете Эурайоки и во всех близлежащих муниципалитетах публикуют заметку в газетах, в которой указывается, где можно найти всю интересующую информацию по планируемому объекту. В течение нескольких месяцев любой желающий может свободно донести свое мнение органам власти. Стоит, впрочем, отметить, что рядовые граждане редко пользуются такой возможностью – например, по информации представителей муниципалитета Раума, на стадии ОВОС недавнего проекта строительства ПЗРО выразили свое мнение только 11 человек из всей Финляндии. Для общественного обсуждения предоставляется большой объем материалов, хотя они зачастую нелегки для понимания рядовыми гражданами.

Тем не менее – идет ли речь о строительстве АЭС или хранилища для РАО – всегда проводится общее мероприятие (общественные слушания), которое организуется муниципалитетом. В ходе этого мероприятия граждане имеют возможность высказать собственное мнение о предлагаемом проекте. Как правило, выступающих против проектов нет, несмотря на то, что люди проживают в непосредственной близости к объектам, вокруг них располагается много дач, домов, неподалеку есть школы. Кроме того, существует так называемая психологическая инерция ситуации: пока все идет хорошо (как в случае с деятельностью атомной промышленности в Финляндии), люди не очень беспокоятся о ядерной безопасности.

«В Финляндии мы привыкли доверять власти. Существует правительственный надзорный орган (STUK, аналог Ростехнадзора). Жителям сложно разобраться, они вынуждены доверять», – объясняет Юха Хюваринен, глава отдела охраны окружающей среды города Раума. Так, по социологическим опросам, в среднем по стране 56% населения относятся к атомной энергии положительно, в коммуне Эурайоки – 75%.

Экологические организации в Финляндии тоже соглашаются, что у населения высок уровень доверия как к органам власти, так и к атомной энергетике. Благодаря хорошей истории развития атомной индустрии в Финляндии население доверяет технологиям и людям, которые работают с этими технологиями. Кроме того, компании TVO и Posiva Oy являются очень крупными работодателями для тех регионов, где они осуществляют свою деятельность.

Во Франции информированию населения тоже уделено немалое внимание. В соответствии с Законом «О научных исследованиях и разработках в области обращения с РАО» от 1991 года предусмотрено создание в каждом регионе, где планируется разместить подземную исследовательскую лабораторию по изучению возможностей захоронения РАО, специальных местных комиссий по информированию и общественному контролю (CLI). Основная функция CLI заключается в проведении мониторинга деятельности, реализуемой операторами ядерных установок, и информировании местного населения обо всех аспектах, связанных с ядерной и радиационной безопасностью.

Такие комиссии состоят из добровольцев, половина из которых – выборные представители государственных органов власти. Кроме того, CLI не менее чем на 10% состоят из представителей групп заинтересованных сторон – общественных экологических организаций, профсоюзов операторов ядерных установок, специальных уполномоченных лиц.

Тридцать одна локальная информационная комиссия входит в Национальную ассоциацию комитетов и комиссий по местному информированию (ANCCLI). Возглавляет каждый CLI префект, избранный из числа представителей местных властей.

Общественные площадки и советы

Следующая ступень вовлечения общественности после обеспечения доступа к информации – организация площадки для регулярного обмена мнениями по актуальным вопросам между политиками, атомной индустрией и гражданскими активистами. В Германии при Бундестаге создана Комиссия по размещению высокоактивных отходов (Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe). В ее составе 33 представителя: председатель, 16 представителей политических партий (без права голоса при принятии решений), 8 ученых, 2 представителя от религиозных организаций, 2 – от экологических общественных организаций, 2 представителя от бизнеса, и 2 – от проф­союзов. Основная цель работы комиссии – поиск решений по выбору места для захоронения РАО.

Сильвия Коттинг-Уль, депутат Бундестага, член комиссии по РАО, говорит, что процесс принятия решений разработан таким образом, чтобы он не зависел от расстановки политических сил и результатов выборов. В процесс вовлекаются все фракции парламента, а не только входящие в правящую коалицию.

Впрочем, мнение общественных организаций об участии в работе комиссии Бундестага по РАО разделились. Часть организаций, в том числе молодежных, активно работают в комиссии. Другие по разным причинам отказываются. Например, крупная организация BUND делегировала своих представителей в комиссию, а BI, наиболее известная протестная группа из Горлебена, в комиссии решила не участвовать, потребовав исключение Горлебена из рассмотрения на основании уже полученных данных об исследовании этой площадки. Но это решение самих общественных организаций, в комиссию их продолжают приглашать.

Несмотря на намерение максимально удовлетворить всех при формировании комиссии, ее деятельность критиковалась и критикуется с разных сторон, но в целом обществом был принят такой подход к началу обсуждения поиска мест для захоронения РАО.

В Швеции в 1992 году был создан Национальный совет по ядерным отходам (Kranafallsradet). Национальный совет представляет собой группу ученых в области естественных наук, технологий, гуманитарных и социальных наук, которая финансируется правительством Швеции и проводит исследования вопросов, связанных с ядерными (радиоактивными) отходами и выводом из эксплуатации и демонтажем ядерных объектов. Национальный совет вырабатывает рекомендации для правительства, а также является базой знаний для государственных органов, муниципальных образований, общественных организаций, средств массовой информации и других заинтересованных сторон.

В 2016 году Национальный совет опубликовал отчет «Риски, неопределенности и будущие вызовы», в котором делается вывод, что пока нет возможности гарантировать безопасность захоронения РАО и ОЯТ на длительный срок. При содействии общественных организаций эти данные стали широко известны, и шведский экологический суд до устранения сомнений в безопасности проекта ПЗРО отказал в выдаче лицензии на его строительство. Доклады и отчеты Национального совета как независимого, но действующего по поручению правительства Швеции научного органа играют важную роль при принятии решений в области обращения с ОЯТ и РАО, а также при формировании общественной позиции по проектам, связанным с захоронением ядерных и радиоактивных отходов.

Кроме того, муниципалитеты Швеции, в которых планируются проекты захоронения РАО, имеют возможность нанять сотрудников для подробного изучения всех вопросов, связанных с проектом. Эксперты муниципалитета финансово не зависят от компаний атомной индустрии, поскольку их работа оплачивается из Фонда ядерных отходов, поэтому они могут проявлять достаточную независимость при оценке проектов. Из того же фонда финансируется и деятельность коалиции НКО по вопросам ядерных отходов (MKG). MKG состоит из пяти неправительственных организаций, занимающихся вопросами ядерной и радиационной безопасности. В MKG всего два постоянных сотрудника, но организации удается вести большую работу как в Швеции, так и на уровне Евросоюза.

Опыт Швеции показывает, что правильно организованные государством демократические процедуры при принятии решений и участие в этом общественности позволяют сбалансировать ситуацию и не допустить превалирования интересов атомной индустрии над интересами общества. Но необходимо понимать, что такие процедуры неизбежно увеличивают время принятия решений. Так, решение о размещении хранилища РАО в местечке Форсмарк было принято в 1976 году, а строительство исследовательской лаборатории там началось только в 1993 году. А лицензия на строительство самого хранилища до сих пор не получена. Дискуссия вокруг контейнеров, куда помещаются РАО, тоже длилась несколько лет, и на сегодняшний момент пока не выработано окончательного решения.

В России, к сожалению, независимых от атомной отрасли и влиятельных общественных площадок нет. В 2006 году был создан общественный совет ГК «Росатом», который представляется как постоянно действующий совещательно-консультативный орган общественного контроля. Декларируется, что он формируется «из независимых экспертов из профессиональных ассоциаций и научных организаций, представителей заинтересованных федеральных и региональных общественных организаций, представителей организаций атомной отрасли (не более четырех человек из двадцати четырех), представителей Общественной палаты Российской Федерации».

Председателем общественного совета является генеральный директор ГК «Рос­атом», который утверждает Положение об общественном совете, а также его состав. Решение общественного совета носят рекомендательный для ГК «Росатом» характер. Таким образом, говорить о том, что общественный совет может существенно влиять на решения атомного ведомства, не приходится. Однако других возможностей для организации хоть какого-то взаимодействия общественности с атомным ведомством в России нет.

Общественные слушания

Публичные дебаты по ядерным вопросам (Débat public, аналог российских общественных обсуждений), организованные в соответствии с законом Независимой комиссией по общественным обсуждениям, впервые прошли в 2005 году. Это первый случай во Франции, когда демократические принципы были применены к ядерной энергетике. В 2013 году обсуждение проходило иначе – в форме «гражданской конференции».

По мнению Ива Мариньяка, директора Парижского отделения Всемирной информационной службы по ядерной энергетике (WISE-Paris), общественные обсуждения в 2005 году были действительно хорошо проведены. Один из выводов, сделанных на этих обсуждениях, состоял в том, что люди пока предпочитают долгосрочное временное хранение РАО – до тех пор, пока технология глубинного захоронения не будет обоснована или найден другой подход.

Но и в демократических странах не всегда прислушиваются к общественности – в 2006 году французским парламентом был принят новый закон о радиоактивных отходах. Его цель – перейти от исследований трех возможных способов обращения с РАО к конкретному методу. В этом законе отвергается временное приповерхностное хранение и предпочтительным вариантом называется глубинное геологическое захоронение. По сути, это идет вразрез с итогами общественного обсуждения.

В ответ на недемократическое принятие решения противники проекта активизировались. Некоторые сочли возможным начать акции протеста, акции прямого действия, в том числе на площадке будущего ПЗРО. В 2013 году новые общественные обсуждения фактически были сорваны. При входе в зал полиция проверяла паспорта и отсеивала противников проекта ПЗРО. Это возмутило остальных участников: они шумели и не дали провести дебаты. При этом принципиально никто не был против проведения честного обсуждения.

Опасаясь новых скандалов, Комиссия по общественным дебатам решила организовать обсуждение в Интернете и затем провести «гражданскую конференцию», т. е. обсуждение в узком кругу специально отобранных граждан.

Ситуация с общественными слушаниями во Франции сильно напоминает российскую действительность. По закону слушания обязательны при планировании строительства радиационно-опасного объекта, но власти и атомная индустрия не чураются использования нечестных приемов для обеспечения одобрения проекта или просто игнорируют выступления противников строительства.

Этический вопрос

Для многих общественных организаций захоронение радиоактивных отходов представляется этическим вопросом. Немецкие активисты уверены, что пока не принято решения о закрытии всех АЭС, пока продолжается производство отходов, этот вопрос должна решать атомная промышленность, его нельзя перекладывать на плечи общества и государства, поскольку есть признанный принцип «загрязнитель платит». Но в Германии все АЭС будут закрыты уже через пять лет, атомная промышленность перестанет существовать и не сможет нести ответственность за накопленные отходы. Именно поэтому ответственность за них может и должно взять на себя все общество.

«Никто из экологического движения Германии не стал бы сотрудничать с правительством в поиске решений проблемы РАО, если бы не было принципиального решения об отказе от атомной энергетики. Движение требовало прекращения наработки радиоактивных отходов, закрытия АЭС», – говорит Даниель Хефнер, политолог из Свободного университета Берлина, специализирующийся на вопросах энергетической политики. Сильвия Коттинг-Уль высказала точно такую же мысль: «Я никогда бы не стала принимать участие в решении проблемы РАО, если бы в Германии не было принято решения об отказе от атомной энергетики».

Схожая точка зрения и у финских экологических организаций. Но поскольку в Финляндии отказываться от использования ядерной энергетики пока не собираются, там НКО активно не работают с темой захоронения РАО, считая, что это ответственность атомной промышленности и их головная боль.

Несколько иная позиция у шведских экологов. По мнению директора MKG Йохана Свана, основная задача общественности – следить за соблюдением фундаментальных принципов: принципа предосторожности и принципа использования наилучших из возможных технологий при принятии решений правительством и атомной индустрией. Коалиция MKG фокусирует свое внимание только на ситуации с радиоактивными и ядерными отходами и не занимает определенной позиции по поводу допустимости использования атомной энергии в целом.

Ив Мариньяк считает, что решение проблемы РАО – это решение за многие будущие поколения: что для них будет хорошо, а что плохо. Но при обсуждении вопроса захоронения отходов акцент был смещен от этической стороны вопроса к технической, отсюда и все сомнения общества в правильности выбора способа захоронения РАО. По сути, во Франции пытаются выдать техническое решение за этическое. «А это неправильно, – говорит Мариньяк, – нужно сначала обсудить этику вопроса и оценить этические нормы и подходы, и только потом обсуждать технические варианты обращения с радиоактивными отходами».

Швеция

Эксплуатируется 9 реакторных блоков, на конец 2015 года в Швеции было накоплено около 12 600 т (20 000 м³) ОЯТ, 15 000 м³ долгоживущих НАО и САО и 155 000 м³ короткоживущих НАО и САО.

Государственная политика Швеции не предусматривает использование (переработку) ОЯТ после выгрузки его из реакторов. Согласно государственной политике ОЯТ после выгрузки из реакторов и выдержки в пристанционных хранилищах должно быть размещено и изолировано в кристаллических породах.

Долгоживущие РАО планируют разместить в пункте геологического захоронения на глубине около 300 м. Короткоживущие РАО хранятся неподалеку от АЭС Форсмарк на глубине около 60 м, под дном Балтийского моря.

Германия

В Германии в настоящее время проводится политика постепенного отказа от производства атомной энергии. Все АЭС страны должны закончить работу к 2022 году. Сейчас в эксплуатации находится 8 реакторных блоков, еще 9 были остановлены. До марта 2011 года в эксплуатации находилось 17 энергоблоков. Германия не осуществляет переработку ОЯТ, но пользуется услугами Франции и Великобритании для переработки своего отработавшего топлива.

На конец 2013 года суммарный объем кондиционированных РАО с незначительным тепловыделением оценивался на уровне 113 885 м³, а тепловыделяющих РАО – 721 м³. В Германии имеется три площадки для захоронения РАО с незначительным остаточным тепловыделением (площадки «Конрад» (захоронение еще не ведется), «Ассе-2» и «Морслебен») и две площадки для поверхностного хранения РАО: «Горлебен» (РАО с высоким уровнем тепловыделения и ОЯТ) и «Ахаус».

Финляндия

Эксплуатируется 4 реакторных блока, на конец 2015 года в Финляндии было накоплено около 2000 т ОЯТ и около 10 000 м³ РАО (НАО и САО).

В Финляндии, как и в Швеции, утверждена стратегия прямого захоронения ОЯТ, т. е. отработавшее топливо отнесено к категории ядерных отходов. Радиоактивные отходы (НАО и САО) размещают на глубине 60-110 м в ПГЗ на площадках «Ловииса» и «Олкилуото». ОЯТ планируется инкапсулировать и разместить в пункте геологического захоронения на глубине 500 м в скальных породах на площадке «Онкало», близ АЭС Олкилуото.

В 1995 году две финские компании-операторы АЭС, TVO и Fortum, учредили совместную компанию Posiva Oy для реализации программы окончательной изоляции РАО и ОЯТ. В последующие годы был проведен научный анализ четырех разных площадок-кандидатов под захоронение РАО и ОЯТ. Для каждой из этих площадок была выполнена ОВОС. В процессе выбора учитывались не только геологические факторы, но и отношение местного населения к предполагаемому проекту. В итоге из четырех разных вариантов была выбрана площадка «Олкилуото» муниципалитета Эурайоки – рядом с действующей АЭС.

Франция

В эксплуатации находится 58 атомных блоков различной модификации. Ядерная программа Франции предписывает закрытый ядерный топливный цикл, поэтому ОЯТ не относится к категории отходов. В настоящее время во Франции наработано около 1 460 000 м³ РАО различных категорий. Часть из них уже размещена в пунктах захоронения.