Вот что писал об этом в Комиссию Верховного Совета СССР заместитель Генерального прокурора СССР В.И. Андреев:

«С первых дней аварии, а также в последующем, до населения пораженных радиацией регионов не были доведены действительные данные о радиационной обстановке. Принятое правительственной комиссией решение от 24.09.87 года №423 о засекречивании сведений по вопросам аварии на Чернобыльской АЭС и ликвидации ее последствий не способствовало организации всех необходимых мер по обеспечению радиационной безопасности населения, лишало людей возможности своевременно самостоятельно принимать меры по защите от ионизирующих излучений. Указанные обстоятельства повлекли в течение 1986-1989 годов значительное переоблучение населения на территории УССР, БССР, РСФСР».



Стали ли мы с тех пор более защищены от воздействия подобного рода катастроф? Существуют ли какие-нибудь гарантии того, что возможный ущерб нашему здоровью от деятельности радиационно опасных объектов может быть каким-либо образом компенсирован? Или мы так и остались заложниками безответственности властей?

В современной ситуации вопросы обеспечения нашей собственной безопасности во многом зависят от эффективности законодательства и активной позиции граждан, то есть конкретно нас с вами.

Правовое обеспечение

Правовое обеспечение радиационной и экологической безопасности при использовании атомной энергии, определение ответственности за причинение ядерного вреда, финансовое обеспечения ликвидации последствий ядерных аварий и т.п. на сегодняшний день осуществляется федеральными законами «Об использовании атомной энергии», «О радиационной безопасности населения», «О финансировании особо радиационно опасных производств и объектов», «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территорий», «Об административной ответственности организаций за нарушения законодательства в области использования атомной энергии», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Постановлениями Правительства РФ «О мерах по социальной защите населения, проживающего на территориях, прилегающих к объектам атомной энергетики» от 15.10.1992 года №763, «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области атомной энергии» от 14.07.1997 года №865, «О правилах принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения» от 14.03.1997 года №306 и другими нормативными правовыми актами.

Несмотря на обилие законов, практический вопрос о том, кто и как будет эвакуировать население в случае крупной ядерной аварии, остается открытым.

Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» (далее ФЗ-170) определено, что всю полноту ответственности за безопасность ядерной установки несёт эксплуатирующая организация. В соответствии с тем же законом, эксплуатирующая организация обеспечивает разработку и реализацию мер по предотвращению аварий на ядерной установке и по снижению их (аварий — прим. авторов) негативных последствий для работников, населения и окружающей среды (статья 35 ФЗ-170).

В соответствии со статьей 19 Федерального закона «О радиационной безопасности населения», организации, в которых возможно возникновение радиационных аварий, обязаны иметь следующее: перечень потенциальных радиационных аварий с прогнозом их последствий; критерии принятия решений при возникновении радиационной аварии; план мероприятий по защите работников и населения от радиационной аварии и её последствий, согласованный с органами местного самоуправления; средства для оповещения и обеспечения ликвидации последствий радиационной аварии; аварийно-спасательные формирования, создаваемые из числа работников.

В случае радиационной аварии на ее территории организация обязана:

• обеспечить выполнение мероприятий по защите работников (персонала) и населения от радиационной аварии и ее последствий;
  
  
• проинформировать о радиационной аварии органы государственной власти, в том числе федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности, а также органы местного самоуправления, население территорий, на которых возможно повышенное облучение;
  
  
• принять меры по оказанию медицинской помощи пострадавшим при радиационной аварии;
  
  
• локализовать очаг радиоактивного загрязнения и предотвратить распространение радиоактивных веществ в окружающей среде;
  
  
• провести анализ и подготовить прогноз развития радиационной аварии и изменений радиационной обстановки при радиационной аварии;
  
  
• принять меры по нормализации радиационной обстановки на территории организаций, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, после ликвидации радиационной аварии.

Таким образом, законодательством определено, что эксплуатирующая организация реализует меры по снижению негативных последствий аварий для населения и окружающей среды, в том числе в соответствии с планом мероприятий по защите работников и населения от радиационной аварии и её последствий.

То есть все вопросы о том, как и кем будет осуществляться эвакуация людей с зараженных территорий, кто предоставляет защитные средства и т.п., прописываются в планах мероприятий по защите населения, которые должны быть как на самих радиационно опасных объектах, так и в органах местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления также отвечают за аварийно-спасательные мероприятия. Поскольку любая авария на радиационно опасном объекте, которая повлекла или может повлечь за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, относится к чрезвычайной ситуации, то по умолчанию эти вопросы частично регулируются федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — закон №68-ФЗ).

Согласно статье 11 указанного закона, органы местного самоуправления самостоятельно производят следующие действия:

• организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Что делать в случае аварии?

Ключевым пунктом в вопросе «Что делать в случае аварии?» являются планы мероприятий по защите работников и населения от радиационной аварии и её последствий. Что же это за планы и кто за них отвечает?

Разработка планов мероприятий по защите граждан, исходя из указанных законов, входит в компетенцию органов исполнительной власти, а их объем и характер зависят от конкретных условий и параметров аварии. Как правило, в этих планах эвакуация и защита непосредственно населения вменена в обязанности органов местного самоуправления на подведомственной им территории. Отдельного закона или другого федерального нормативного акта, четко регламентирующего порядок разработки и содержание этих планов, нет. Есть только упоминание этого плана в законе «О радиационной безопасности населения».

В результате многие важные параметры этих планов регулируются многочисленными внутренними инструкциями и правилами, что неизбежно ведет к возникновению недоразумений между различными органами, в обязанности которых входит защита населения. Так, например, некоторые депутаты Балаковского муниципального образования считают, что эвакуация населения — обязанность руководства станции, так как город Балаково входит в так называемую зону наблюдения. Дирекция же АЭС считает, что они (эксплуатационники) должны заботиться о безопасной работе станции и о защите сотрудников на случай аварии. А все, что касается населения города Балаково и района, должны решать местные органы власти. В этой ситуации складывается впечатление, что единого плана как такового нет, а население Балаково просто не защищено.

Но бывает и хуже. Зачастую ядерщики просто игнорируют возможность возникновения запроектных аварий и необходимость принятия мероприятий по защите населения, включая эвакуацию, что, соответственно, сказывается на мерах защиты населения. Например, во время общественных слушаний по вопросу о строительстве завода по производству плутониевого топлива представители Сибирского химического комбината постоянно ссылались на низкую вероятность запроектной аварии. Это значит, что в разработке планов мероприятий по защите населения от запроектных аварий со стороны завода (с точки зрения самого завода) нет необходимости. Аналогично ведет себя директор Балаковской АЭС, который не раз на своих пресс-конференциях говорил о том, что эвакуационных действий не планируется, т.к. даже запроектные аварии не приведут к загрязнению территории, при котором потребуется эвакуация.

Где взять деньги?

Упоминаний о том, откуда должны браться средства у местной власти на реализацию планов по защите населения в случае радиационной аварии, в «ядерном» законодательстве нет. Единственный источник финансирования, косвенно относящийся к теме, определен статьей 11 Закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В соответствии с этой статьей органы местного самоуправления самостоятельно создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Из каких средств должны формироваться эти резервы и каким образом зачастую нищие органы местного самоуправления должны изыскивать эти средства, не сказано. Также непонятно, кто должен финансировать создание инфраструктуры и мероприятия для реализации планов по защите населения. В первом случае речь идет о создании системы эвакуации. Например, в том же Балаково до сих пор идет спор о том, кто должен построить второй мост для эвакуации островного района города с населением 70 тысяч человек. Старый и единственный двухполосный мост в случае ядерной аварии для эвакуации непригоден. Во втором случае непонятно, кто должен финансировать, например, обучение населения на случай ядерной аварии. Итог этой сказки про белого бычка — система обучения отсутствует как таковая.

«Вспышка слева!»

Статьей 20 закона №68-ФЗ предусмотрена подготовка населения и пропаганда знаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Вот что об этом, в частности, говорится: подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях осуществляется в организациях, в том числе в образовательных учреждениях, а также по месту жительства. Органы местного самоуправления участвуют (наряду с прочими органами власти и организациями) в пропаганде знаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, для чего ими могут использоваться средства массовой информации. Кроме того, в соответствие со статьей 11 этого же закона, органы местной власти самостоятельно обучают население способам защиты и действиям в этих ситуациях.

Интересно, что данный закон никак не указывает на то, что подготовка населения и пропаганда знаний в области защиты населения от чрезвычайных ситуация силами органов власти являются обязательными. В то же время статья 19 закона №68-ФЗ обязывает граждан Российской Федерации «изучать основные способы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, приемы оказания первой медицинской помощи пострадавшим, правила пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты, постоянно совершенствовать свои знания и практические навыки в указанной области».

О том, на каком уровне находится подготовка населения на случай радиационной аварии на территориях, расположенных непосредственно в зонах воздействия ядерно опасных объектов, и как выполняется статья 11 закона №68-ФЗ, можно получить некоторое представление на примере ЗАТО города Железногорск и города Балаково. В ЗАТО Железногорска проживает около 110 тысяч человек. Учения МЧС на предмет действий в случае ядерных аварий проводятся только на территории ЗАТО. Препараты йодистого калия, необходимого для профилактики радиационного воздействия, ранее выдавались руководителям предприятий и организаций на территории ЗАТО. Последний раз такие препараты были выданы более 10 лет назад.

Еще в начале 90-х годов на территории ЗАТО действовала система гражданской обороны. В каждом квартале города были бомбоубежища, в которых находились и средства защиты. В настоящее время все это заброшено. Бомбоубежища продали коммерсантам. Запасы противогазов и прочих защитных средств есть, но где они находятся — населению ЗАТО не известно. Ранее соответствующая подготовка населения проходила на предприятиях. И это стояло в планах. Сейчас учения проводятся только на атомном предприятии и только для его работников. Учебные тревоги бывают, но, в основном, они касаются руководителей.

На всех основных предприятиях имеются уголки наглядной агитации по ядерной безопасности, а также схемы оповещения и эвакуации. Все это изготовлялось ранее, и на новых предприятиях этого нет. Когда-то среди населения распространялись и памятки с правилами и положениями на случай атомных аварий. Сейчас этим никто не занимается, и молодое поколение об этом мало что знает.

В 30-километровой зоне Балаковской АЭС проживает около 250 тысяч человек. Из них 206 тысяч — в городе Балаково. В самом городе иногда проводятся мини-учения МЧС, отрабатывающие действия на случай радиационной аварии. Но они практически не задействуют население, а касаются только пожарных, медицинских и некоторых других служб. Никакой информацией об индивидуальных средствах защиты жители не располагают, и неизвестно, есть ли они у города в наличии. С населением никто не проводит никаких лекций, бесед, инструктажа и т.п. Памятки и буклеты для массовой раздачи никогда не издавались. Вопрос о возможной эвакуации на случай аварии вообще не рассматривается, так как, по словам директора АЭС, даже запроектные аварии не приведут к опасному загрязнению местности.

Эту ситуацию можно распространить практически на все население России, включая крупные города. Вряд ли кто из жителей сможет ответить, где расположено его убежище и как принимать йодистый калий в случае, если радиоактивное облако Калининской или Ленинградской АЭС накроет, например, столицы России.

Такое несерьезное отношение к возможности аварии с опасными последствиями сказывается на мерах по подготовке граждан, их обучении способам защиты и действиям в ситуациях радиационной аварии, а также на содержании в должной готовности необходимых средств защиты населения и территорий.

Кто заплатит за ущерб?

Еще больше проблем в законодательстве в отношении возмещения ущерба, нанесенного жизни, здоровью, имуществу граждан, а также окружающей природной среде в результате радиационной аварии. С одной стороны, вся ответственность за возмещение ядерного ущерба лежит только на эксплуатирующей организации (статья 53 ФЗ-170). В соответствии с этой статьей, не разрешена выдача лицензии оператору ядерной установки, если им не представлены финансовые гарантии возможности возместить ущерб, нанесенный третьим лицам. С другой стороны, гарантии могут быть как собственные — это способность предприятия оплатить все возможные последствия из своих внутренних резервов, так и государственные, а также гарантии иных организаций, взявших на себя платежные обязательства, например, банка или страховой компании.

При этом «эксплуатирующая организация обязана иметь финансовое обеспечение предела ответственности». И выплата сумм по возмещению убытков, причиненных радиационным воздействием, в той части, в которой этот ущерб превышает установленный для эксплуатирующей организации предел ответственности, обеспечивается Правительством Российской Федерации.

Так как пределы ответственности «эксплуатирующей организации» за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, законодательством не установлены, то здесь остается большая возможность для маневра, который, конечно, производится не в пользу интересов населения. В силу специфики ядерных аварий, ущерб от них может проявиться спустя длительное время — определить предел ответственности можно только приблизительно, основываясь на опыте уже известных подобных катастроф. В данный момент эти вопросы опять же регулируются внутренними правилами ведомств, которые и производят расчеты по собственному усмотрению.

Слабая нормативная база в этой сфере делает многие положения гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб достаточно условными. Не ясен механизм реализации гражданами своих прав в этой области. Все известные случаи подачи третьими лицами исков по возмещению им ущерба, нанесенного в результате деятельности ядерного объекта, носят прецедентный характер, и возмещаемые суммы ущерба явно занижены. Это видно из опыта компенсации ущерба пострадавшим в результате взрыва на Сибирском химическом комбинате в Томской области в 1993 году.

Экспертами отмечено, что для избежания произвола в сфере ответственности за ядерный ущерб необходимо иметь отдельный закон, который был бы максимально приближен к международным требованиям (Парижской 1957 года и Венской 1963 года конвенциям). В результате такого законодательства, в первую очередь были бы значительно увеличены размеры компенсационных выплат. И, главное, это позволило бы надеяться, что отношение властей к вопросам ответственности стало более серьезным. В настоящий момент граждане не могут рассчитывать на реальную компенсацию в случае ядерной аварии.

Выводы

1. Положения о подготовке населения по действиям в случае ядерной аварии, вопросы гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и её финансового обеспечения прописаны недостаточно конкретно (а зачастую просто сумбурно) и, в основном, носят декларативный характер.

2. Отсутствует механизм реализации норм по защите населения в случае ядерной аварии.

3. Многие статьи законов являются просто отсылочными.

4. Финансовое обеспечение принятых законов недостаточно или отсутствует вовсе, в частности, это ярко выражено в вопросах финансирования мероприятий по защите населения от ядерных аварий и страхования как гражданско-правовой ответственности эксплуатирующих организаций, так и обязательного бесплатного страхования личности от риска радиационного воздействия.

Рекомендации

Практика показывает, что при пассивной позиции граждан в сложившейся ситуации не стоит рассчитывать на проявление сознательности властей в вопросах обеспечения безопасности населения от возможного радиационного воздействия.

Сдвинуть ситуацию с мертвой точки возможно при постоянном напоминании со стороны населения и общественных организаций соответствующим структурам об их обязанностях. Это можно делать на основе и существующего законодательства. Согласно статье 18 закона №68-ФЗ, граждане Российской Федерации имеют право «обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций». В то же время, согласно статье 61 ФЗ-170, «отказ в предоставлении информации, умышленное искажение или сокрытие информации по вопросам безопасности при использовании атомной энергии» относится к числу нарушений данного закона и влечет за собой «дисциплинарную, административную или уголовную ответственность».

Опираясь на эти статьи законов, организациям и гражданам, особенно тем, кто проживает вблизи радиационно-опасных объектов, целесообразно запрашивать информацию по следующим вопросам:

1. У дирекции атомной станции или иного радиационно-опасного объекта:

• каков наихудший сценарий ядерной аварии с выбросом радиации и выпадением радиоактивных осадков в месте расположения Вашего населенного пункта,
  
  
• наличие на предприятии плана мероприятий по защите населения при наихудших сценариях ядерной аварии, предполагающих выброс радиации, эвакуацию населения,
  
  
• согласован ли этот план с органами местного самоуправления,
  
  
• финансовые гарантии возмещения возможных убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием,
  
  
• из каких источников предполагается возмещать ядерный ущерб,
  
  
• размеры возмещения (в зависимости от ущерба).

2. У органов местного самоуправления:

• план мероприятий по защите населения от ядерной аварии и её последствий,
  
  
• согласован ли этот план с руководством ядерного объекта,
  
  
• как действовать Вам лично в случае ядерной аварии, включая данные, где и как получать средства индивидуальной защиты,
  
  
• наличие финансовых и материальных резервов для защиты населения от ядерной аварии, включая текущее финансовое состояние данных резервов,
  
  
• источники формирования резервов по финансированию плана защиты населения от ядерных аварий,
  
  
• готова ли существующая инфраструктура Вашего населенного пункта обеспечить защиту и/или эвакуацию населения в случае ядерной аварии,
  
  
• каковы меры, предпринимаемые органом местного самоуправления, для улучшения этой инфраструктуры,
  
  
• как часто, где и каким образом проводится обучение населения способам защиты и действиям в случае аварии на радиационно опасном объекте,
  
  
• где и как можно получить специальную литературу и различного рода инструкции (по действиям во время чрезвычайных ситуаций, по основным способам защиты при ядерных авариях, по оказанию первой медицинской помощи пострадавшим, по правилам пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты).

Необходимо также обращаться в Правительство РФ и Государственную Думу ФС РФ с предложениями по доработке и улучшению ядерного законодательства в интересах безопасности населения, а также с требованиями приблизить это законодательство к международным нормам.

Вера Писарева и Владимир Чупров работают в московском отделении Гринпис России. Авторы выражают благодарность Анне Михайловне Виноградовой и Анатолию Григорьевичу Мамаеву за помощь в подготовке статьи. Статья опубликована в журнале «Экология и право»: ecopravo.info