В октябре на адрес председателя комитета Госдумы по природным ресурсам Дмитрия Кобылкина было направлено открытое письмо за подписью более 60 природоохранных организаций (включая самые крупные) против новых поправок в закон «Об экологической экспертизе» (ОЭЭ).

Как полагают подписанты, проект резко уменьшает возможность проведения общественной экологической экспертизы – важнейшего инструмента защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Это уже не первая атака на ОЭЭ за последние полгода. Первая имела место в мае-июне и гордо называлась «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы» (законопроект №120074-8). Если бы его приняли, то история ОЭЭ на этом бы, скорее всего, и закончилась.

Главная новация проекта – лишение права на проведение экспертизы кого бы то ни было, за исключением общественных палат регионов и муниципалитетов. Инициировать ОЭЭ тоже смог бы далеко не каждый, а лишь общественные инспекторы, уже упомянутые общественные палаты, органы местного самоуправления и только граждане, зарегистрированные в регионе, где планируется осуществлять деятельность, подлежащую экспертизе.

При этом и граждане-инициаторы, и эксперты не должны иметь статус иноагентов или находиться в связи с организациями-иноагентами. Таким образом, круг лиц, имеющих право инициировать ОЭЭ, сокращался до минимума (особенно, если речь идет о малонаселенных регионах) и окончательно «добивался» чудесной формулировкой о связи с иноагентами (широта ее трактовки позволяет забраковать каждого второго).

Но даже если бы граждане в соответствии с новыми поправками все-таки инициировали ОЭЭ, то, организованная силами общественной палаты региона или муниципалитета, такая экспертиза потеряла бы всякую независимость. Ибо независимых от власти общественных палат в России, к сожалению, нет.

Да, чуть не забыли еще одну новеллу: общественные палаты вправе привлекать для проведения ОЭЭ специалистов только из данного региона. То есть для экспертов предлагался такой же принцип «прописки», как и для инициаторов ОЭЭ.

Законопроект №120074-8 был не то что вреден – он был просто смешон. Проще было бы не тратить бумагу и написать сразу, что ОЭЭ в России упраздняется. Возможно, именно поэтому более 70 представителей российских НКО, сразу же выступивших против него, а также тысячи граждан, направивших свои негативные отзывы о проекте в Госдуму, на сей раз были услышаны. Документ доехал только до первого чтения, после чего в конце сентября был снят с рассмотрения (как сказано на парламентском сайте, в связи с отзывом его инициаторами).

Однако не успела общественность вздохнуть с облегчением, как те же самые авторы (депутаты Госдумы А.Б. Коган, Е.В. Марков, Б.В. Агаев, М.Е. Иванов) вернулись с новым законопроектом на ту же тему. Проект №196416-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» был внесен в ГД 16 сентября – то есть еще до того, как оттуда полностью вымели остатки предыдущего.

Надо сказать, что новая атака на ОЭЭ ведется уже не столь прямолинейными методами, как в прошлый раз. Наиболее одиозные нормы про передачу ОЭЭ в общественные палаты и территориальное ограничение для ее инициаторов, к счастью, убрали. Однако даже беглый просмотр законопроекта показывает: в случае его принятия возможности применения общественной экологической экспертизы существенно сократятся, а сама она превратиться в очень сложный для использования инструмент.

Начнем с того, что для проведения ОЭЭ эксперты зачем-то должны пройти специальную аттестацию в Росприроднадзоре, аналогично с государственной экологической экспертизой. Мало того что отныне статус и «качество» эксперта будут зависеть от решения чиновников (все прежние достижения и регалии, оказывается, не в счет), проведение аттестации создаст дополнительную нагрузку на надзорное ведомство: дополнительные штатные единицы и бюджетные средства на эту работу не предусмотрены.

Эксперты вообще связываются по рукам и ногам: им, например, запрещено передавать материалы для ОЭЭ третьим лицам, не зарегистрированным для ее проведения. То есть, если компетенции экспертной комиссии не хватает для анализа всего массива данных, она не вправе прибегнуть к помощи коллег. Но самое главное – в проекте предусмотрен оригинальный инструмент, помогающий лишить экспертов независимости.

Так, согласно подпункту «а» пункта 7 статьи 1 законопроекта, предписывается обязательное создание «единой экспертной комиссии» при наличии двух и более заявлений о проведении общественной экологической экспертизы. На практике это может выглядеть так: инициатор проекта, в отношении которого проводится экспертиза (предположим, инициатор строительства какого-нибудь нефтепровода), вслед за «настоящей» заявкой на ОЭЭ подает свою. При этом он регистрирует собственную экспертную комиссию, которая, изображая «общественность», обслуживает его интересы.

Уплотнительная застройка в городах является одной из распространенных причин протеста местных жителей Credit: vk.com/protivnamiva

Количество ОЭЭ в отношении одного проекта законом не ограничено (и это правильно), но важно, чтобы эти конкурирующие комиссии не мешали друг другу. Однако проект №196416-8 понуждает экспертов из разных групп в обязательном порядке объединяться. К чему это приведет?

Скорее всего работа комиссии будет просто заблокирована, и никакой ОЭЭ на выходе не получится. С учетом того, что девелоперы крупных спорных проектов, против которых выступает большое число граждан и которые становятся объектом ОЭЭ, однозначно обладают большими финансовыми ресурсами, чем их противники, «забомбить» общественную экспертизу многочисленными «фейковыми» группами для них – не проблема. Таким образом, формально ОЭЭ сохраняется, но ее проведение фактически становится невозможным.

На новое наступление на ОЭЭ оперативно отреагировали экологические НКО. Среди более чем 60 организаций, подписавших письмо Дмитрию Кобылкину, фигурируют как самые крупные и влиятельные – Русское географическое общество (РГО), Всероссийское общество охраны природы (ВООП), Российский социально-экологический союз (РСоЭС), Гринпис, ЭКА, Центр охраны дикой природы, так и небольшие региональные инициативные группы.

Судьба последнего действенного инструмента природоохранной борьбы озаботила многих. Что любопытно, в числе подписантов встречаются организации, тесно аффилированные с властью (например, ВООП), и даже властью возглавляемые – а именно, РГО. Напомним, что президентом этой организации уже много лет является нынешний министр обороны (ранее – глава МЧС) Сергей Шойгу. То есть быть ближе к центру принятия решений, чем РГО, просто невозможно.

Означает ли это, что законопроект «завернут»? И как он вообще смог доехать до Госдумы? Михаил Крейндлин, руководитель программы по ООПТ Гринписа России полагает, что противоречия тут нет.

«Сергей Шойгу является номинальным президентом РГО. И вряд ли он вникает в детали. А природоохранительная комиссия и некоторые региональные отделения РГО довольно часто выступают с критикой определенных решений различных властей. При этом, надо учесть, что законопроект об ОЭЭ направлен в первую очередь на обеспечение интересов его авторов и тех, кто за ними стоит (в основном это бизнес-структуры). Не думаю, чтобы в этом были как-то заинтересованы структуры более высокого ранга», – полагает он.

Мы задали несколько вопросов подписантам письма против нового законопроекта.

1. Почему инициаторы вышли с новым законопроектом вместо того, чтобы внести изменения в старый?

Александр Колотов, директор Красноярской региональной общественной экологической организации «ПЛОТИНА»:

Судя по заключению Правового управления Госдумы, депутатам вполне можно было бы учесть все замечания юристов и двинуть законопроект дальше. Но, видимо, поднятый экологами шум оказался фатальным для его судьбы.

Согласиться с требованиями общественников и убрать нормы, жестко ограничивающие проведение ОЭЭ только общественными палатами субъектов РФ или муниципальных образований, а также лишающие права граждан России, не проживающих в регионе, где планируется реализация объекта экспертизы, инициировать ОЭЭ и участвовать в ее проведении в качестве экспертов, означало вырвать само сердце законопроекта и, по сути, капитулировать.

Именно поэтому, на мой взгляд, появился новый законопроект №196416-8. Он призван казаться лучше предыдущего – тем, что допускает возможность компромисса. Он гораздо «тоньше» – вместо грубого лишения субъектности всех потенциальных организаторов ОЭЭ, кроме общественных палат, и большей части потенциальных инициаторов, ограничения теперь бьют не по инициаторам, а по экспертам. Что, если вы зарегистрируете ОЭЭ, но у вас не будет независимых экспертов для ее проведения?

Законопроект как раз дает возможность сформировать реестр «удобных» экспертов, которые будут принципиально неспособны высказывать независимое мнение. То есть формально ОЭЭ как институт будет продолжать свое существование, но фактически его влияние на проекты намечаемой хозяйственной деятельности сойдет на нет.

Общественная экологическая экспертиза проекта Приморского универсально-перегрузочного комплекса в Ленинградской области выявила, что «воздействие на окружающую среду Приморского УПК недопустимо», а предложенные технологические решения «противоречат действующему законодательству». На фото вырубка под строительство Приморского УПК Credit: Мария Масленникова

2. Какие новеллы законопроекта представляются наиболее опасными?

Михаил Крейндлин:

Первое – это обязательная аккредитация экспертов ОЭЭ в Росприроднадзоре. Мы считаем, что тем самым утрачивается один из основных принципов ОЭЭ – независимость. В случае принятия этой нормы о реальной объективности и независимости заключений ОЭЭ придется забыть. Коллеги (например, Александр Карпов, «Центр экспертиз ЭКОМ») считают, что и предусмотренная законопроектом аттестация экспертов государственной экологической экспертизы также недопустима.

Второе – запрет на передачу документации, полученной в рамках ОЭЭ, третьим лицам. Сейчас организациям, проводящим ОЭЭ, очень редко удается добиться, чтобы ее результаты признавались, а выводы учитывались при проведении государственной экологической экспертизы. Особенно, когда это касается каких-то резонансных проектов.

В этой ситуации одна из основных полезных функций ОЭЭ – возможность общественности получать в полном объеме проектную документацию, что позволяет хотя бы узнать и оценить реальную опасность планируемого объекта. Если норма будет введена, эта функция экспертизы будет утрачена.

Ну и третье – законопроектом №196416-8 предусмотрено обязательное объединение экспертных комиссий в случае регистрации двух и более общественных экологических экспертиз. На практике это может привести к тому, что заказчики документации экологической экспертизы будут регистрировать НКО, которые, в случае подготовки заказчиком проектной документации для экологической экспертизы, будут регистрировать общественную экологическую экспертизу и проводить ее с целью выдачи положительного заключения.

А другие НКО, даже в случае регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы, будут обязаны объединиться с указанными организациями. То есть не иметь возможности подготовить независимое заключение. Таким образом, указанная норма нарушает принцип независимости общественной экологической экспертизы.

Татьяна Нагорская, Председатель Правления Ассоциации в сфере экологии и защиты окружающей среды «РазДельный Сбор»:

Общественная экологическая экспертиза может быть полноценной только в том случае, если организации, которая ее проводит, будут переданы все материалы проекта. Иначе провести исследование невозможно. Результаты ОЭЭ могут публиковаться в СМИ и, безусловно, должны стать достоянием общественности, однако законопроект запрещает передавать документацию и сведения, подлежащие общественной экологической экспертизе, третьим лицам.

Независимость и открытость ОЭЭ подразумевает участие независимых экспертов, а это затруднено в предлагаемом регулировании, поскольку эксперты ОЭЭ должны быть аттестованы уполномоченным органом государственной власти. Также препятствием является создание единой экспертной комиссии в случае подачи двух и более заявлений о проведении ОЭЭ.

3. Почему атаки на ОЭЭ зачастили именно сейчас, во время «спецоперации»?

Михаил Крейндлин:

Думаю, что авторы законопроекта решили воспользоваться подходящей конъюнктурой. Ведь недаром одной из всячески выпячиваемых ими норм законопроекта является запрет проведения ОЭЭ (а в первом варианте – и инициации ОЭЭ) организациям, признанным иноагентами, а также иностранным и международным организациям (их члены и сотрудники также не могут быть экспертами как государственной, так и общественной экологических экспертиз). Эта норма в части запрета проведения ОЭЭ, правда, уже и так внесена в новый закон об иноагентах. Но авторам, видимо, надо показать свою причастность к линии партии.

Александр Колотов:

Я думаю, просто совпадение. Про влияние можно было бы говорить в том случае, если бы ОЭЭ предложили отменить вообще с формулировкой «в связи со сложной геополитической обстановкой». Напомню, федеральное правительство в марте этого года именно так и поступило в отношении плановых проверок недропользователей (в том числе золотодобытчиков) и отменило внеплановые (за редким исключением).

Святослав Забелин, координатор Международного социально-экологического союза:

Думаю, что никакой связи со «спецоперацией» тут нет и в помине. Деэкологизация законодательства и практики природопользования в России началась под давлением бизнеса еще с 1995 года. Тогда же началась и борьба с нею.

Игорь Шкрадюк, координатор программы экологизации промышленности Центра охраны дикой природы, эксперт Общественного совета при МПР России:

Для удовлетворения потребностей армии нужно развивать машиностроение. Мне не известны случаи, чтобы строительство машиностроительного завода в РФ вызвало протесты жителей. Подавляющее большинство экологических протестов вызвано либо ориентированной на экспорт добычей и первичной переработкой сырья, либо нарушающими экологические и социальные нормы проектами обращения с отходами (полигоны и особенно мусоросжигательные заводы).

Похоже, лоббисты экологически опасных проектов воспользовались разговорами о необходимости мобилизации экономики и опасениями массовых протестов, чтобы убедить правительство ввести мораторий на отрицательные заключения государственной экологической экспертизы и главгосэкспертизы и убрать возможности для населения встать на пути опасного бизнеса.

4. Борьба за ОЭЭ на фоне непрекращающихся нападок на нее стала в последнее время одним из символов природоохранной борьбы. Но является ли она на самом деле действенным инструментом? Стоит ли биться за нее?

Татьяна Нагорская:

Независимая ОЭЭ является действительно необходимым инструментом для обеспечения требований соответствия предполагаемых объектов и деятельности безопасности населения и отсутствия ущерба окружающей среде. На наш взгляд, стоит, напротив, увеличивать возможности проведения действительно качественной, независимой, полноценной ОЭЭ, предлагать новые возможности, упрощать участие граждан в принятии решений. Предлагаемый законопроект совсем не способствует этому, к сожалению. Поэтому мы просим отозвать его.

Александр Колотов:

ОЭЭ сейчас – один из немногих оставшихся инструментов влияния гражданского общества на процесс принятия экологически значимых решений. Можно спорить о том, насколько это эффективный инструмент в наше непростое время, но абсолютно точно, что его утрата вызовет еще большее отчуждение простого гражданина от того, что происходит на его земле.

Святослав Забелин:

Пока ОЭЭ является действенным инструментом. Она применяется тогда, когда против проекта выступает некая общность граждан, чьи интересы затрагивает проект. По отдельности ОЭЭ и протесты малоэффективны. Соответственно, бороться за сохранность и эффективность этого оружия масс крайне необходимо.

Михаил Крейндлин:

ОЭЭ эффективна, в первую очередь, как возможность получить проектную документацию и провести ее независимую оценку, а не как инструмент запрета экологически опасной деятельности.

Игорь Шкрадюк:

Сам по себе факт попытки выхолащивания ОЭЭ показывает ее важность для защиты интересов населения. Кроме того, качество проектов очень низкое, а после начала СВО оно еще больше падает из-за оттока специалистов-проектировщиков как за границу, так и в армию по мобилизации. Общественные экологические экспертизы выявляют вопиющие недостатки проектов (такие, например, как отсутствие материалов геологических изысканий или несовместимость технических решений с законодательством).

Неоднократно эксперты ОЭЭ предлагали важные изменения в проекты и передовые технические решения, способные снизить воздействие на окружающую среду. Заказчики проектов отвергали эти предложения без рассмотрения по существу.

Независимая экспертиза и бизнесу, и властям не нужна в принципе, потому что подрывает их власть, если не сказать самодурство. То есть попытки выхолостить ОЭЭ – это лишь часть усиливающегося в РФ тренда на превращение государства в сословное, в котором и право на участие в управлении, и право на благоприятную среду обитания становится привилегией меньшинства.

5. Если очередная попытка депутатов протащить «редукцию» ОЭЭ провалится, будут ли они продолжать, и чем все это кончится?

Михаил Крейндлин:

Думаю, что авторы законопроекта так или иначе будут пытаться добиться своей цели. При этом, как я понимаю, их задача не ликвидировать ОЭЭ как институт, а закрепить такие процедуры, чтобы она была доступна только узкому кругу общественных организаций, аффилированных с бизнесом или государством или, по крайней мере, обслуживающих их интересы.

Игорь Шкрадюк:

Реальная мобилизация экономики требует создания и расширения высокотехнологичных производств, что противоречит интересам сырьевого бизнеса. Поэтому следует ожидать дальнейших лоббистских усилий по ослаблению экологического законодательства.

Кроме того, сейчас только ОЭЭ обращает внимание на растущие риски крупных промышленных катастроф, возможных в результате боевых действий. Экспортно-сырьевой бизнес не хочет нести дополнительных затрат по снижение этих рисков.