В большинстве зарубежных стран законодательное регулирование в области использования атомной энергии намного опередило начало ее широкого применения.

В России же очень долгое время не было законов, устанавливающих правовую основу и принципы безопасности при использовании атомной энергии, защищающих жизнь, здоровье, имущество граждан и окружающую среду от возможных негативных ее воздействий. Не были закреплены в законодательном порядке права предприятий и граждан в отношении их деятельности, связанной с использованием атомной энергии, законодательно не были оформлены обязанности эксплуатирующей организации, не определены права и ответственность имеющих отношение к использованию атомной энергии министерств, ведомств, организаций и должностных лиц.

С момента своего возникновения атомная отрасль в нашей стране находилась на особом режиме: она создавалась, прежде всего, в военных целях и формировалась в виде закрытой структуры. Отсутствие законодательного регулирования общественных отношений, возникающих в области использования атомной энергии, было последствием тотальной секретности и прошлого правового нигилизма, что усугубляло многочисленные проблемы, связанные с использованием атомной энергии.

Существовавшая в стране система нормативной документации, являвшаяся основным источником права в области использования атомной энергии, была ориентирована на решение конкретных санитарно-гигиенических и технических проблем. В то же время она не в полной мере определяла правовой статус всех участников отношений, связанных с использованием атомной энергии. Недостаточное внимание к мерам безопасности, игнорирование интересов населения, отсутствие гласности и все другие факторы, напрямую связанные с отсутствием законодательного регулирования, привели, в том числе к увеличению числа тяжелых последствий «атомных аварий» и, в первую очередь, Чернобыльской катастрофы.

Отсутствие соответствующей законодательной базы долгое время вызывало беспокойство не только у населения нашей страны, в том числе и у самих работников атомной отрасли, права которых также не были защищены, но и у международного сообщества. Возникали трудности в осуществлении ядерного экспорта-импорта и других направлений ядерного сотрудничества. Постепенное вхождение России в Европейское сообщество, подписание в 1994 году Конвенции о ядерной безопасности, решение вопроса о присоединении к действующим международно-правовым нормам в области использования атомной энергии, в том числе в области гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб еще в большей степени актуализировали вопрос о необходимости развития национального атомного законодательства.

До 1995 года деятельность в области использования атомной энергии законодательно вообще никак не регламентировалась. Да и на сегодняшний день в этой области действует не так уж много законодательных актов.

Первым Государственной Думой был принят Федеральный Закон «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 года №170-ФЗ.

Закон определил правовую основу и общие принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях (за исключением деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения).

Принятие закона явилось реальным шагом в содействии безопасному развитию как атомной энергетики, так и других направлений использования атомной энергии в России.

Закон был разработан на основе следующих принципов регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии:

• в стране должен функционировать единый для всех областей использования атомной энергии закон, который при необходимости может быть дополнен другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Закон предусматривает, что деятельность, связанная с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, осуществляется на основании иных федеральных законов. Использование атомной энергии для других нужд обороны должно регулироваться настоящим Федеральным законом;

• в законе должны быть предусмотрены меры социальной защиты населения, проживающего в районах расположения объектов использования атомной энергии, отражены права работников этих объектов, установлены права субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при обсуждении и решении вопросов использования атомной энергии;

• законодательное регулирование отношений при использовании атомной энергии должно распространяться на все этапы жизненного цикла ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения — от стадии их размещения, проектирования, сооружения, эксплуатации и вывода из эксплуатации до захоронения радиоактивных отходов;

• должна быть обеспечена безопасность при использовании атомной энергии, и осуществлены государственный контроль и надзор за обеспечением этой безопасности;

• закон призван обеспечить неуклонное выполнение Россией международных договоров в области использования атомной энергии, ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерного оружия;

• положения закона должны предусматривать, что ядерная и радиационная безопасность будет находиться на уровне не ниже требований, установленных Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ), Международной комиссией по радиационной защите (МКРЗ) и другими международными организациями, в деятельности которых участвует Россия.

Основой закрепленного Законом правового режима использования атомной энергии определен принцип обеспечения приоритета безопасности, в соответствии с которым обеспечение безопасности в области использования атомной энергии должно осуществляться опережающими темпами по отношению к расширению использования атомной энергии. Приоритет безопасности означает формирование у всех лиц и организаций, участвующих в процессе использования атомной энергии, общей психологической направленности на безопасность — «культуры безопасности».

Основными участниками процесса регулирования в области использования атомной энергии в соответствии с законом «Об использовании атомной энергии» являются Президент и Правительство Российской Федерации, органы государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление и регулирование безопасности при использовании атомной энергии, а также организации, общественные объединения и отдельные граждане.

Закон определяет права и обязанности каждого из участников, в том числе — эксплуатирующих организаций.

В общем виде законом определены подходы к подтверждению соответствия продукции, имеющей обращение в области использования атомной энергии, обеспечению гарантий организаций атомной отрасли в отношении своих сотрудников и третьих лиц.

За законом «Об использовании атомной энергии» последовали Федеральный Закон «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 года №3-ФЗ, Федеральный Закон «О финансировании особо радиационно- опасных и ядерно-опасных производств и объектов» от 3 апреля 1996 года №29-ФЗ и Федеральный закон «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии» от 12 мая 2000 года № 68-ФЗ.

На этом перечень действующих специальных законодательных актов и завершается.

Некоторые вопросы развития атомной энергетики и промышленности нашли свое отражение в законах «Об охране природной окружающей среды», «О пожарной безопасности», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О защите государственной тайны» и других законах, носящих общеправовой характер.

Особое место в перечисленном выше ряду общеправовых законов принадлежит Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулирования». Значимость этого закона определяется тем, что он в корне меняет подходы к вопросам «принятия, применения и исполнения обязательных требований и добровольных правил, общих принципов, характеристик продукции, процессов (методов) производства, эксплуатации и утилизации, работ и услуг, оценки соответствия продукции; ответственности участников» указанных отношений. По иному определяет закон и функции федеральных органов исполнительной власти при государственном регулировании национального рынка продукции и услуг, ограничив их надзором и контролем в области обеспечения безопасности (полностью передав регулирование потребительских свойств на рынке независимым негосударственным структурам). В этой связи должна измениться и политика организации надзорной деятельности.

Напрямую все эти нововведения касаются и области использования атомной энергии, и, в том числе технической политики Минатома России и работы Госатомнадзора России (и других государственных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление и регулирование безопасности в области использования атомной энергии).

В условиях меняющихся реалий процедуры подтверждения соответствия приобретают все более значимую роль. При этом они являются, особенно для таких опасных промышленных отраслей, как атомная, действенными механизмами поддержания на достигнутом уровне (а нередко — повышения) общего уровня безопасности этих отраслей.

Но, несмотря на то, что, на первый взгляд, для одной конкретно взятой отрасли законов, вроде бы, и не мало, практика показывает, что их явно недостаточно.

В развитие существующих законов или с целью компенсации отсутствия таковых принят целый ряд Указов Президента и Постановлений Правительства Российской Федерации, разработаны и внедряются в жизнь Федеральные целевые программы.

Однако в целом законотворчество в области использования атомной энергии недопустимо отстает от насущных потребностей и проблем сегодняшнего дня:

• 21 июля 1995 года был принят Государственной Думой и 27 декабря того же года отклонен Президентом Российской Федерации Федеральный Закон «О государственной политике в области обращения с радиоактивными отходами».

• Непростительно затянуто окончательное согласование и таких важных законопроектов, как проект Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и в Уголовный кодекс Российской Федерации в части использования атомной энергии», проект Федерального Закона «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия».

• До сих пор не решен вопрос о принятии Закона «О гражданской ответственности за причинении ядерного вреда и ее финансовом обеспечении».

Как считают эксперты, закон о ядерном страховании позволил бы в значительной мере отрегулировать те вопросы, которые в настоящее время препятствуют развитию данного вида бизнеса.

В первую очередь, он приблизит национальную практику ядерного страхования к международным требованиям (Парижской 1957г. и Венской 1963г. конвенциям, не ратифицированным Российским правительством до сих пор).

Во-вторых, размеры страховых выплат должны быть многократно увеличены, что позволит надеяться на реальную компенсацию третьим лицам в случаях ядерных аварий.

В-третьих, ожидается, что после принятия закона установится более взвешенное отношение государственной власти к накоплению резервов компаний-участников ядерного страхового пула.

И, наконец, при правильном отражении в законе существующего опыта правила ядерного страхования станут более четкими и прозрачными, что не позволит демпинговать на этом рынке услуг.

Можно отметить, что кроме того, что действующие законы на сегодня охватывают далеко не все аспекты использования атомной энергии, многие их положения устарели и не учитывают, в первую очередь, требования закона «О техническом регулировании» и проведенную административную реформу, а также (в связи с подготовкой к вступлению России во Всемирную торговую организацию (ВТО) требования мирового сообщества в части требований к законодательству стран — членов ВТО.

Следует особо подчеркнуть, что в соответствии с Итоговым документом Венской встречи представителей государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, 1994) законодательство России в области использования атомной энергии должно обязательно учитывать разработанные в рамках МАГАТЭ стандарты по безопасности АЭС. Основополагающие правила и нормы по безопасности отражены в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии». В последующем они должны учитываться во всех издаваемых на его базе нормативных актах, более детально регулирующих многочисленные общественные отношения в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях. В состав этих актов должны входить также специальные правила и нормы по безопасности, издаваемые органами государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

В развитие закона «Об использовании атомной энергии» в свое время в положения о федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность в области использования атомной энергии (например, Минатом России, Минтранс России), утвержденные соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации, были включены, в том числе функции органов управления в области использования атомной энергии (для каждого — в пределах своей компетенции).

Государственный контроль и надзор в области использования атомной энергии проводился в рамках деятельности по регулированию безопасности в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 января 1997 г. № 26 «О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственное регулирование при использовании атомной энергии», в числе которых были органы государственного регулирования ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности.

Конкретные виды регулируемой деятельности, разграничение полномочий, прав, обязанностей и ответственности соответствующих органов, а также полномочия отдельных должностных лиц устанавливались в положениях об органах государственного регулирования безопасности.

Основная «нагрузка» в части осуществления контроля и надзора на объектах использования атомной энергии традиционно приходится на органы Госатомнадзора России (после административной реформы — Федеральной службы по атомному надзору). Их работа традиционно строится по территориальному признаку и осуществляется на всех этапах жизненного цикла ОАЭ от создания проекта до снятия с эксплуатации.

Инспекции Госатомнадзора России работают во всех основных эксплуатирующих организациях (вне зависимости от типа объекта). В планы ОАЭ в обязательном порядке включаются мероприятия по результатам расследования нарушений в работе, в том числе по предписаниям Госатомнадзора России.

За последнее время наблюдается стойкая тенденция к «старению» и общему оттоку кадров из надзорных органов, что не может положительно влиять на обеспечение надлежащего качества проводимых ими работ. Сокращаются объемы проверок на предэксплуатационных этапах жизни ОАЭ. Контроль выполнения пунктов предписаний, как правило, осуществляется ведомственными службами контроля. Поэтому изыскиваются новые формы регулирования безопасности и возможности участия в них органов государственного контроля и надзора.

Кроме указанных выше видов надзора, которые осуществляют поименованные в Указе Федеральные органы исполнительной власти, на объектах использования атомной энергии осуществляются все другие виды государственного надзора, предусмотренные законодательством РФ.

Помимо государственных независимых надзоров, почти в каждой области хозяйствующей деятельности (будь то сфера производства материальных ценностей, или сфера предоставления различного вида услуг), и в области использования атомной энергии — тоже, функционирует огромное количество ведомственных, межведомственных, внутрикопорационных и всякого другого рода невообразимое число надзорных органов.

Общим недостатком при осуществлении надзорной деятельности является то, что проверяемые различными надзорными органами аспекты деятельности подконтрольных им юридических и/или физических лиц, как правило, во многом очень схожи или просто дублируют друг друга.

Например, большинство промышленных предприятий атомной отрасли подлежат проверке органами Госгортехнадзора России, энергонадзора, пожнадзора, санэпиднадзора, архитектурного надзора, экологического надзора, надзора за использованием недр и водных ресурсов и т.д. Многие из этих надзорных органов осуществляют и контроль выполнения условий действия лицензий, выдачу которых предприятиям осуществляют министерства и ведомства в соответствии с законом РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и организационно-учредительными документами (Положениями, Уставами и др.) о них. Состав обосновывающих документов для получения лицензий, подаваемых конкретным предприятием в различные надзорные органы почти на 60% повторяется. Для всех лицензионных процедур в обязательном порядке проверяется юридический статус предприятия, его компетентность в заявленной к лицензированию области, способность к покрытию возможных ущербов от деятельности в этой области, наличие необходимых материальных (помещения, оснащение, оборудование и т.д.) и других видов (оргтехника, средства связи и коммуникации и т.д.) ресурсов. Во многом повторяются и требования к «профпригодности». Так, к примеру, для получения лицензии на осуществление деятельности по проектированию крупных промышленных объектов необходимо получить «добро», как минимум, в Госгортехнадзоре России и Минпромнауке России. При этом в Перечень нормативов, по которым должны проектироваться такие объекты входят, в том числе и строительные нормы и правила (СниПы), соответствие проекта которым «отслеживается» одновременно и Госгортехнадзором России, и надзором в области строительства. Т.е. фактически одни и те же требования к знанию проектировщиками указанных нормативов проверяются двумя разными ведомствами в ходе работы двух разных комиссий при выдаче двух формально разных лицензий. А затем на весь срок действия лицензии большое количество проверяющих обеспечивает себе отсутствие безработицы путем проведения плановых и внеплановых инспекций. При этом все эти многочисленные проверки приводят к значительному повышению накладных расходов предприятий и, в конечном итоге, к увеличению стоимости производимой ими продукции (предоставляемых услуг).

Решением указанной проблемы могла бы стать собственно координация работы различных надзоров при осуществлении ими своей деятельности (примером тому может служить Соглашение между Госатомнадзором России и Госгортехнадзором России в части разделения функций при осуществлении контрольно-надзорной деятельности на объектах использования атомной энергии), а также более широкое использование результатов обязательной сертификации в качестве доказательной базы при проведении инспекций надзорных органов.

Однако, учитывая, что для большинства надзорных органов доходы от надзорной деятельности являются основными, совершенно очевидно, что они никоим образом не заинтересованы в их ограничении. И, в результате, на сегодняшний день чуть ли не в каждом ведомстве имеется собственный надзорный орган.

Другой выход Правительство России видит в единой государственной координации всех видов надзорной деятельности. С этими целями в законе «О техническом регулировании» определено, что деятельность всех органов государственного надзора (контроля) должна будет осуществляться при координации со стороны федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. Но при этом не ясно, как, имея под своей координацией надзоры, сфера деятельности которых включает, к примеру, ветеринарию и промышленную безопасность, сделать эту координацию действенной и не формальной.

Другой «бедой» в работе большинства надзорных органов является совмещение ими в своей работе выполнения государственных и коммерческих функций.

Например, оба государственных надзора (Госатомнадзор России и Госгортехнадзор России) участвуют в деятельности систем обязательной сертификации поднадзорной им продукции. При этом с одной стороны, своими руководящими документами, определяющими допуск продукции на объекты использования, они требуют проведения ее обязательной сертификации, а с другой, — сами эти сертификаты и выдают. Кроме этого, надзорные органы участвуют и в работе комиссий по аккредитации участников систем сертификации, большинство из которых является поднадзорными им предприятиями (т.е. уже зависимыми от них лицами).

В законе «О техническом регулировании» однозначно указывается на недопустимость совмещения функций государственного надзора (контроля) и проведения обязательной сертификации продукции, а также функций государственного надзора (контроля) и проведения работ по аккредитации.

Реформирование Минатома России и преобразование его в Федеральное агентство по атомной энергии также должно привести к коренному изменению его функций, в первую очередь, функции по определению политики развития и становления отрасли, что должно найти отражение в основополагающих законах и подзаконных актах, действующих в области использования атомной энергии.