В Ленинградской области, Санкт-Петербурге, в Подмосковье и в других регионах нет нормативного документа, который фиксировал бы местоположение береговых линий водных объектов. Председатель Комитета имущественных отношений Смольного Юлия Лудинова честно признается в ответе на депутатский запрос «На территории СПб отсутствуют водные объекты, границы которых установлены в соответствии с действующим законодательством».

То есть формально никто не знает, где именно (с точки зрения географических координат) находится урез воды озера такого-то и речки такой-то. При этом береговую полосу (20м или 5м) природоохранные ведомства каким-то образом отсчитывают. Но от чего отсчитывают? Как правило, от визуально наблюдаемого уреза. Эта граница, мягко говоря, неточна. Ведь уровень воды меняется – как сезонно, так и из года в год. Береговая полоса, которая сегодня видна над водой, завтра скроется половодьем. И получится, что земельный участок, который, согласно Земельному Кодексу, выделен за пределами береговой полосы, на деле окажется вплотную к воде и перекроет к ней доступ гражданам. И подобных примеров – сотни по Петербургу и области.

Как измерять?

В Невско-Ладожском бассейновом водном управлении (НЛБВУ) понимание этой проблемы вроде бы есть. Во всяком случае, там раньше употреблялся термин «среднемноголетний уровень воды». Но проблема в том, что регулярный мониторинг водных объектов уже давно не ведется, и где этот среднемноголетний уровень – никто не знает. Воспоминанием о временах мониторинга остались т.н. «паспорта водных объектов», некогда хранившиеся в НЛБВУ. Возможно, они хранятся до сих пор, но попытки получить их проваливались.

Так, в 2010 году активисты из Рощино пытались добыть паспорт озера Нахимовское. Чиновник из НЛВБУ подтвердил, что паспорт был, но… потерялся. Впрочем, даже если паспорта не потерялись и пылятся где-нибудь в Управлении, их данные уже потеряли актуальность.

Актуализировать данные мог бы единый кадастр водных объектов, по аналогии с земельным кадастром. К сожалению, его вовремя не создали. В 2007 году был создан Государственный водный реестр (ГВР), куда вносились данные о названии, объеме водных запасов, площади (для озер) и длине (для рек). Но ни географических координат берегов, ни даже графических очертаний объектов там нет. Что, разумеется, дает блестящую возможность для превратного толкования местоположения береговой полосы. Как правило, в пользу заказчика межевания берегового участка. Ему чрезвычайно выгодно, чтобы береговая полоса была обозначена кадастровым инженером вообще под водой. Ведь в этом случае его участок (легально!) придвинется вплотную к урезу воды. И что-либо доказать будет очень трудно.

В частности, именно этот пробел в законодательстве позволил администрации Выборгского района Ленинградской области передать в собственность частному лицу участок по урез воды в Рощино в 2011 году (ул. Островная). Ценой неимоверных усилий активистам движения «Против захвата озер» удалось доказать, что имело место некорректное межевание. В 2012 году Выборгский суд удовлетворил требование прокуратуры, и участок «вернули» муниципалитету (который, впрочем, сам был активным участником незаконной сделки).

Наконец, в 2015 году в Водный Кодекс были внесены изменения, прописывающие порядок установления границ водных объектов, а в законе о государственном земельном кадастре – необходимость ставить их на кадастровый учет. Однако дальше рамочных норм дело не пошло. Минэкономразвития, которое должно подготовить разъясняющие подзаконные акты, пока так ничего и не сделало. Во всяком случае, на запрос депутата ЗакС СПб Максима Резника вице-губернатор Петербурга Игорь Албин ответил, что «Порядок определения границы водного объекта, случаи и периодичность ее определения в настоящее время правительством РФ не установлены».

В Подмосковье и у нас

При этом правительство Московской области проявило инициативу ставить на кадастровый учет водные объекты своего региона, не дожидаясь решений Минэкономразвития. Причем сделано это под эгидой прекращения захвата берегов, что очень приятно.

Как недавно сообщила «Российская Газета» со ссылкой на министра экологии и природопользования Московской области Александра Кагана, в прошлом году на кадастровый учет был поставлен первый объект – река Сходня в городском округе Химки. Она уже сейчас захвачена заборами на 80%.

В планах на этот год – постановка на кадастровый учет реки Беляна, протекающей по Одинцовскому и Истринскому районам области, а также реки Липка в Красногорском районе. Эти районы тоже входят в пятерку муниципалитетов с самой дорогостоящей землей, поэтому берега там «исчезают» особенно быстро. Водный кадастр, возможно, сумеет их спасти.

Однако остаются два вопроса. Первый – будут ли кадастровые мероприятия в Московской области иметь юридическую силу, если порядок оных еще не определен на уровне Правительства? И второй – хватит ли денег на межевание и кадастр всех водных объектов?

Например, по всей стране ждут постановки на кадастровый учет участки лесного фонда. В Ленинградской области, по нашим сведениям, пока ни одно лесничество полностью (то есть с определением границ на местности) на учет не встало, хотя закон это также предписывает. Причина банальна – нет денег.

Работа предстоит очень объемная и, соответственно, дорогая. Вероятнее всего, идею кадастрирования воды (во всяком случае, в нашем регионе) ждет та же судьба. Протяженность береговой линии всех водных объектов Ленинградской области – 56 тысяч км, Санкт-Петербурга – примерно 3,8 тысячи. Несложно представить, сколько будет стоить только натурное измерение в координатах всех этих берегов. Вполне возможно, что в Подмосковье смогут откадастрировать несколько особо ценных объектов, которые жалко потерять. Но сомнительно, чтоб на это же нашлись деньги у Ленинградской области и даже Санкт-Петербурга.

По словам Юлии Лудиновой, информация о берегах водных объектов в РГИС (региональной информационной системе) носит справочный характер. Более того, нет органа, конкретно ответственного за правильность «береговой» информации в РГИС. Однако по этим «декоративным», неизвестно кем нарисованным линиям оформляются документы, и выделяются земельные участки.

Впрочем, этот кто-то, произвольно рисующий очертания берегов в РГИС, знает, что делает. И себя не обижает. Так, полуостров Рожок на Неве в створе Таллинской улицы «на бумаге» все время увеличивается в размерах: сначала он вырос в генплане, потом в ПЗЗ (правилах землепользования и застройки). В реальности он, разумеется, остался прежним. Однако какой ресурс теперь имеется для назначения несуществующей береговой полосы! И продать в собственность теперь можно весь полуостров по урез воды. Река Малая Невка напротив Лопухинского сада на бумаге сузилась на четверть: надо было втиснуть на карту планируемую автомагистраль. А вот как будут втискивать в реальности? Засыпать реку?

Нет ни берегов, ни водоемов

Еще более глубокое погружение в нормативную базу (точнее, в ее отсутствие) показывает, что у нас документально не зафиксированы не только берега, но порой и собственно водные объекты. По словам директора «Центра ЭКОМ» Александра Карпова, факт существования водного объекта (а значит, принадлежностью его к водному фонду РФ) определяется внесением его в Государственный водный реестр (ГВР).

Однако нормы, которая обязывала бы чиновников того же НЛБВУ внести туда все существующие водные объекты, нет! Что это значит, понятно. Признание или непризнание водного объекта тем самым полностью отдается на совесть чиновника. Если ему лень вносить, или кто-то очень сильно попросил его этого не делать, – то водный объект не войдет в ГВР и будет значиться…. сушей! И таких объектов, которые по факту являются водными, но почему-то не входят в водный фонд РФ – самое малое, сотни!

На генпланах поселений можно заметить, что некоторые речки закрашены темно-синим цветом, а некоторые – светло-голубым. Оказывается, темно-синие речки чиновники удосужились записать в водный фонд и ГВР, а светлые – забыли. И они значатся как земли (!) других категорий – сельхозназначения или земли населенных пунктов. «Федеральное агентство водных ресурсов (ФАВР) уверено, что в границах поселений не могут находиться земли водного фонда, – говорит Александр Карпов. – Получается, что Нева, Мойка, Славянка и прочие мелкие речки – это земли населенных пунктов».

Соответственно, ничто не мешает выделять прямо на них (!) участки под застройку. Так, недавно к движению «Открытый берег» с подобной проблемой обратились активисты из подмосковной Барвихи. Поскольку свободных участков в этом поистине «золотом» месте уже не осталось, то администрация решила продать под застройку… два старинных карьера. Пользуясь тем, что карьеры «забыли» включить в ГВР, районные власти нарезали прямо на воде участки под ИЖС и продали. Для верности было организовано несколько липовых перепродаж. Теперь якобы «добросовестные покупатели» пытаются засыпать часть одного из карьеров (но не весь, ибо участок с водоемом, конечно, интересней) и построить там дом. Жители борются, но успех неочевиден. Заставить власти включить карьер в ГВР очень сложно. Как уже было сказано, обязанности это делать у них почему-то нет, да и принципы, по которым объект в ГВР вносят, весьма туманны.

Так, сведения о Кондакопшинском болоте под г. Пушкиным (Пушкинский район Санкт-Петербурга) в ГВР до сих пор не внесены, поэтому оно рассматривается как суша. Также считается «сушей» Канавное болото в Курортном районе Петербурга. Инвесторы желают засыпать его и построить гольф-клуб.

Более того, совершенно непонятны основания, по которым объект можно из ГВР выкинуть (чтобы продать вместе с участком). А именно таким образом Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды Петербурга (КПООС) поступил с небольшим озером детского противотуберкулезного санатория «Солнышко» в п. Солнечное (Курортный район Санкт-Петербурга).

В 2007 году, при губернаторстве Валентины Матвиенко, она передала в аренду компании, принадлежащей ее сыну Сергею Матвиенко, 20 Га санаторного парка на берегу Финского залива с озером внутри. А чтобы никто не требовал права доступа к этому водному объекту, КПООС просто выкинул озеро из реестра и объявил сушей. На запрос, на каком основании это произошло, комитет расплывчато объяснил, что «на рассматриваемой территории ранее находился водоем», но теперь водоем «не входит в состав водных объектов государственной информационной системы», так как у него «отсутствуют характерные признаки водного режима».

Озеро на территории бывшего детского противотуберкулезного санатория «Солнышко», превратившееся по документам в земельный участок. Credit: Движение «Открытый берег»

И действительно, с карты Региональной геоинформационной системы (РГИС) озеро исчезло: вместо синего пятна там возникло коричневое, хотя на всех остальных картах озеро было и есть, как раньше. Более того, на озере, в точном соответствии с очертаниями его берегов, был сформирован … земельный участок с кадастровым номером. Что собой представляют в понимании чиновников «характерные признаки водного режима», не знает никто. Но ясно одно: эти характерные признаки можно будет пускать в ход всякий раз, когда будет нужно незаконно продать в частные руки водный объект. Все попытки требовать от властей вернуть озеро в ГВР мужественно игнорируются.

Добавим: нам так и не удалось найти норматив площади для водного объекта (то есть информации о том, какой минимальной площадью должно обладать озеро, что претендовать на внесение в ГВР и право называться водным объектом). Также нет норматива длины для водотоков: с какого километража начинается река? А еще на уровне высшего лесоохранного чиновничества есть практика относить лесные озера не к водному, а к лесному фонду! Это уже просто некомпетентность, но возникает она опять-таки из-за отсутствия нормативной базы.

Столкнувшись со всеми вышеописанными проблемами, невольно удивляешься, как надзорные органы ухитряются привлекать к ответственности хоть каких-то нарушителей. Попадись им более-менее «продвинутый» захватчик, и он вмиг оспорит любое обвинение: «А какая такая береговая полоса? А где она находится? А от чего отмеряется? И внесен ли вообще в ГВР тот водный объект, который я якобы захватил?»

Впрочем, на сегодняшний день бездействие надзорных органов является более важной проблемой, чем наличие правовых лакун. Слабость нормативной базы можно сравнить с качеством бриллиантов: оно не имеет значения, пока у нас нет самих бриллиантов. Однако если представить, что завтра прокуратура вдруг начнет ретиво «отрабатывать» берегозахватчиков, а водного кадастра еще не появится – то это будет и начало и конец борьбы одновременно.

Ответ Федерального агентства водных ресурсов

Ответ из Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга

Ответ Вице-губернатора Санкт-Петербурга Игоря Албина

Ответ Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга

Ответ Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности по поводу озера на территории бывшего детского противотуберкулезного санатория «Солнышко»