Статья подготовлена специально для 72 номера издаваемого «БЕЛЛОНОЙ» журнала «Экология и право».

Минприроды подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления». Законопроект пока не внесен в Государственную думу. Первая версия закона прошла обсуждение на федеральном портале проектов нормативных правовых актов. На базе ФГУП «РосРАО», входящего в Госкорпорацию «Росатом», создан Проектный офис Единой государственной системы обращения с отходами I и II классов опасности (ЕГС ОПВК).

Как возможные изменения отразятся на системе обращения с отходами в целом, на рынке отходов и в итоге на жизни россиян и их безопасности – вопрос будущего. Но проблемы, с которыми столкнется единый федеральный оператор по обращению с отходами I и II классов опасности, ясны уже сейчас. В Минприроды указали на две из них. Первая – нехватка мощностей по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов I и II классов опасности. Вторая – отсутствие объективных данных об объеме образующихся и захороненных отходов I и II классов опасности.

Перечень обозначенных Минприроды проблем можно продолжить.

1. Отсутствие единого подхода к классификации отходов

Традиционно считается, что к отходам I класса опасности относятся полоний, бензапирен, фтороводород, соли свинца, таллий, диэтилртуть, плутоний, теллур, циановодород и др. Эти вещества могут содержаться в трансформаторах, конденсаторах, ртутных термометрах и ртутных и люминесцентных лампах. Ко II классу опасности относят литий, фенол, хлороформ, серную кислоту, селен, сероводород, барий, формальдегид, сурьму, стирол, все нитриты, мышьяк, молибден и др. Эти вещества содержат аккумуляторы, масла, щелочи, кислоты, гальванические элементы, остатки рафинирования нефтесодержащих отходов.

На практике отнесение отхода к определенному классу опасности регулируется двумя федеральными органами – Росприроднадзором и Роспотребнадзором. По сути, для одних и тех же отходов существуют два разных классификатора и две разных процедуры согласования в территориальных органах. Различие подхода прослеживается уже на уровне терминологии: «опасные отходы» (Росприроднадзор, п. 3.26 ГОСТ 30772–2001) и «токсичные отходы» (Роспотребнадзор, п. 3.28 ГОСТ 30772–2001).

Росприроднадзор согласно Федеральному закону № 89-ФЗ разделяет отходы на 5 классов опасности и обозначает их римскими цифрами:

I класс – чрезвычайно опасные отходы;

II класс – высокоопасные отходы;

III класс – умеренно опасные отходы;

IV класс – малоопасные отходы;

V класс – практически неопасные отходы.

Роспотребнадзор согласно СП 2.1.7.1386–03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления» разделяет их на 4 класса опасности и обозначает арабскими цифрами.

Необходимость в паспорте опасного отхода с указанием класса опасности основывается на требованиях природоохранного законодательства (ст. 14 Федерального закона № 89-ФЗ). Необходимость в определении класса опасности токсичного отхода основывается на требованиях санитарного законодательства (ст. 2, 22 Федерального закона № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

При проведении проверок органами Росприроднадзора могут быть затребованы паспорта опасных отходов с указанием класса опасности, а органами Роспотребнадзора – обоснования классов опасности токсичных отходов (так называемых санитарных классов опасности). Фактически существуют и две классификации отходов: по одной штрафует Росприроднадзор, по другой – Роспотребнадзор. Формально Роспотребнадзор объясняет свою классификацию тем, что «росприроднадзоровская» классификация разработана в отношении окружающей среды, а их – «роспотребнадзоровская» – в отношении человека.

Такая рассогласованность затрудняет формирование единой государственной системы обращения с отходами. Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», состоявшегося 27 декабря 2016 года, содержит указание «внести в законодательство Российской Федерации изменения, предусматривающие гармонизацию законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях выработки единых подходов к классификации отходов». Работа над этим ведется, но еще не завершена.

2. Раскоординированность управления в системе обращения с отходами между разными органами власти

По мнению Елены Есиной, эксперта по экологическим правам Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, серьезной проблемой является отсутствие единого центра управления отходами. «С точки зрения технологий передача отходов I и II классов опасности в ведение ФГУП «РосРАО» – это обоснованное решение, но с точки зрения организации процесса обращения с отходами я категорически против создания еще одной структуры, которая будет заниматься отходами. Первоначально одним регулятором обращения с отходами было Министерство природных ресурсов и экологии. В 2013 году заместитель министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации А. Чибис настоял на принятии Положения о передаче коммунальных отходов Минстрою. В Минпромторге занимаются промышленными отходами – их департамент разрабатывает стратегию обращения до 2030 года. Теперь отходы I и II классов опасности будут у РосРАО. Целесообразно было бы, например, оставить одним регулятором Минприроды, и в его структуре создать Агентство по обращению с отходами производства и потребления по аналогии с Федеральным агентством водных ресурсов», – поделилась своими сомнениями Есина.

С позицией эксперта трудно не согласиться: в регулировании системы обращения с отходами участвуют практически все ветви власти – Минприроды, Минстрой, Минпромторг, Росприроднадзор, Роспотребнадзор, Минтранс (сфера опасных перевозок отходов). Противоречия возникают уже на уровне законодательных актов.

3. Возможный уход из зоны ответственности единого федерального оператора по обращению с отходами I и II классов опасности через понижение класса опасности отхода

На сегодняшний день институт регионального оператора введен только для твердых коммунальных отходов, а введение единого федерального оператора предполагается только для отходов I и II классов опасности. Система обращения с промышленными отходами III-V классов, как и тарифы на их утилизацию, до сих пор остается рыночной. Все работающие в сфере обращения с промышленными отходами собеседники, с которыми довелось обсуждать проблему, сходились во мнении, что если отходы I и II классов опасности передадут единому федеральному оператору, а отходы  III-V классов оставят в системе рыночных отношений, уход от единого федерального оператора в серую схему либо в рыночную систему обращения с отходами III-V классов опасности неизбежен. «При переходе на новую систему для отходов I и II классов произойдет переход на монопольные тарифы, которые будут выше. К тому же федеральный оператор вряд ли сможет предложить гибкие системы оплаты, отсрочку платежа, которую предлагаем мы. В такой ситуации компании будут стремиться уходить от федерального оператора в более гибкий рынок обращения с отходами III-V классов. Как следствие, может усилиться тенденция на снижение класса опасности отхода через оформление новых паспортов отходов и повторное включение в ФККО», – делится своими опасениями Андрей Кузнецов, технический директор компании «Балт­ЭкоХим».

Действительно, уже сейчас компании – образователи отходов, стремясь снизить класс опасности отхода и расходы на его утилизацию, нередко переоформляют паспорт отхода и повторно включают его в Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО). Согласно Порядку отнесения отходов I-IV классов опасности к конкретному классу опасности, утвержденному приказом Минприроды, класс опасности вида отходов определяется его химическим и (или) компонентным составом и устанавливается на основании сведений, содержащихся в ФККО и банке данных об отходах. При отсутствии вида отходов в ФККО – определяется на основании одного из двух критериев отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду, утвержденных Минприроды. Критерий 1 – степень опасности отхода для окружающей среды (расчетный путь); критерий 2 – кратность разведения водной вытяжки из отхода, при которой вредное воздействие на гидробионты отсутствует (эмпирический путь).

Часто при оформлении паспорта выбирается тот критерий, который более выгоден. Если компания хочет оформить паспорт заново, включившись в ФККО с новым видом отхода, для которого рассчитан меньший класс опасности, возможен и более творческий подход: при смешении двух отходов получается третий отход, который заново включается в ФККО. Иногда отходы разбавляют, чтобы получить меньший класс опасности с применением критерия 2, а иногда, напротив, обезвоживают на декантере (например, такой способ применила одна из крупных компаний для шлама гидрофильтров III класса опасности, получив в результате отход IV класса опасности).

Способов – множество. Как и специализированных организаций, предоставляющих услуги разработки паспортов отходов и согласования их в Росприроднадзоре и ФЦАО. Если же большой объем отходов II класса опасности будет переоформлен хозяйствующими субъектами в III класс через повторную паспортизацию и включение в ФККО, федеральный оператор не сможет получить гарантированный объем отходов, без которого бизнес не будет заинтересован в инвестициях для создания комплексов по переработке. Но еще важнее экологическая составляющая проблемы: есть риск, что отходы II класса опасности, период восстановления последствий влияния которых оценивается в 30 лет, будут перевозиться и храниться как отходы менее опасные.

4. Отсутствие объективных данных об отходах I и II классов опасности в региональных территориальных схемах обращения с отходами

Сегодня данные об отходах можно почерпнуть из региональных территориальных схем обращения с отходами. 3 октября 2018 года вступило в силу новое Постановление Правительства РФ № 1130 от 22.09.2018, регламентирующее требования к территориальным схемам обращения с отходами. В период разработки территориальных схем регионы опирались на прежнее Постановление Правительства РФ от 16.03.2016 № 197. Тогда территориальная схема должна была состоять из следующих разделов:

Раздел 1 «Нахождение источников образования отходов». В нем должны быть указаны наименования источников образования отходов и сведения о почтовом адресе и (или) географических координатах источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации.

Раздел 2 «Количество образующихся отходов». Содержит данные о ежегодном образовании отходов, систематизированные по видам отходов согласно федеральному классификационному каталогу отходов и их классам опасности от I до V.

Раздел 3 «Целевые показатели по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов» содержит данные:

– об установленных в субъекте Российской Федерации целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов и о достигнутых значениях указанных целевых показателей (на дату утверждения территориальной схемы);

– о доле утилизированных, обезвреженных отходов в общем объеме отходов, образовавшихся в процессе производства и потребления (процентов), суммарно и с разбивкой по видам и классам опасности;

– о доле отходов, направляемых на захоронение, в общем объеме отходов, образовавшихся в процессе производства и потребления (процентов), с разбивкой по видам и классам опасности.

Раздел 4 «Места накопления отходов» содержит данные о нахождении мест накопления отходов (с нанесением их на карту субъекта Российской Федерации).

Раздел 5 «Объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов» содержит:

– наименования расположенных на территории субъекта Российской Федерации объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;

– сведения о почтовом адресе и (или) географические координаты местонахождения объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;

– данные о ежегодном количестве отходов (суммарно и с разбивкой по видам и классам опасности, а также данные о количестве обработанных, утилизированных, обезвреженных и размещенных отходов.

Раздел 6 «Баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов».

Раздел 7 «Схема потоков отходов».

Если бы требования к территориальным схемам регионов были соблюдены, то из них несложно было бы получить информацию по отходам I и II классов опасности: источникам их образования (в том числе объемам образования отходов в год по видам в ФККО), местам их накопления, объектам по переработке утилизации, обезвреживанию и накоплению (в том числе количество переработанных, обезвреженных, утилизированных, накопленных отходов по видам в ФККО и классам опасности).

Проанализируем, выполнены ли требования к территориальным схемам обращения с отходами, на примере двух регионов – Санкт-Петербурга и Ленинградской области. В каждом регионе  руководителем назначен орган исполнительной власти, отвечающий за разработку и корректировку территориальных схем. В Ленинградской области это Управление Ленинградской области по организации и контролю деятельности по обращению с отходами, в Санкт-Петербурге – Комитет по благоустройству Правительства Санкт-Петербурга.

С территориальной схемой обращения с отходами Ленинградской области можно ознакомиться на сайте Управления Ленинградской области по организации и контролю деятельности по обращению с отходами.

В разделе «Систематизированные данные о ежегодном образовании отходов на территории Ленинградской области по источникам образования» указаны данные по образованию отходов только для двух видов отходов I и II классов опасности: I класс – лампы ртутные, ртутно-кварцевые, люминесцентные, утратившие потребительские свойства; II класс – аккумуляторы свинцовые отработанные неповрежденные, с электролитом. Данные по остальным видам промышленных отходов I и II классов опасности, которые образуются в регионе, отсутствуют. Сомнительно, что на территории региона они вообще не образуются.

В разделе «Данные о доле утилизированных, обезвреженных отходов на территории Ленинградской области суммарно, в общем объеме отходов, а также о доле отходов, направляемых на захоронение, в общем объеме отходов, образовавшихся в процессе производства и на территории Ленинградской области, с разбивкой по видам и классам опасности отходов» представлены данные только для одного вида отходов I и II классов опасности – ртутные лампы (I класс). Для всех остальных видов отходов данные не представлены.

В следующем разделе – «Места накопления отходов, не отнесенных к твердым коммунальным отходам» также представлена неполная информация. Среди мест накопления отходов не указан даже полигон «Красный Бор», который принимал отходы I-V классов опасности с 1970 по 2015 годы, и на котором накоплено около двух миллионов тонн отходов.

В разделе «Объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов» указаны только адреса объектов, но не указано количество отходов, их классы и виды.

В свою очередь, в разделе «Данные о ежегодном количестве отходов, принимаемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения» указано суммарное количество отходов по классам и видам. Однако количество отходов дается без указания объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. С учетом неполной информации в предыдущем разделе невозможно установить, на каких именно объектах происходит обработка, утилизация, обезвреживание, размещение отходов I и II классов опасности.

Как видим, территориальная схема обращения с отходами Ленинградской области имеет неполную информацию в части отходов I и II классов опасности.

Территориальная схема обращения с отходами Санкт-Петербурга размещена на сайте Администрации Санкт-Петербурга.

В разделе «Источники образования» есть разделение отходов на твердые коммунальные и промышленные – без систематизации по классам опасности, видам отходов с указанием кодов ФККО. Как следствие, невозможно получить информацию по источникам образования промышленных отходов I и II классов опасности.

В разделе «Количество образованных отходов» приведена информация о количестве образованных в 2016 году промышленных отходов (отходов, образованных в объектах нежилого фонда). Информация определена расчетным способом на основании данных, предоставленных департаментом Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу «Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, размещении отходов от хозяйственной деятельности предприятий и организаций по форме № 2-ТП (отходы) за 2016 год. Указаны коды ФККО и классы опасности.

Однако в разделе «Целевые показатели» информация представлена без систематизации по классам опасности отходов, их видам с указанием кодов ФККО. То есть информацию для отходов I и II классов опасности по целевым показателям получить невозможно.

В разделе «Места накопления» информация представлена только по твердым коммунальным отходам, по промышленным отходам отсутствует вовсе. Следовательно, о систематизации информации по классам опасности и видам отходов с кодами ФККО говорить не приходится.

В разделе «Объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов» отсутствуют данные о ежегодно принимаемом количестве отходов (суммарно и с разбивкой по видам и классам), указаны лишь адреса объектов, а также перечислены виды отходов, которые могут принимать компании согласно имеющейся лицензии.

Таким образом, в территориальной схеме обращения с отходами Санкт-Петербурга требования к территориальным схемам тоже выполнены не полностью.

С территориальными схемами обращения с отходами других регионов России ситуация та же. Правда, региональные территориальные схемы должны проходить корректировку – эта обязанность возложена законом на регионы. Возможно, в рамках этой работы, при направлении соответствующих предписаний от контролирующих органов, удалось бы восполнить некоторые пробелы. Ответственный исполнитель-разработчик территориальной схемы обращения с отходами Ленинградской области, кандидат технических наук Екатерина Озерова объяснила отсутствие данных в территориальной схеме неполнотой информации, опубликованной на сайте Управления по обращению с отходами: «Органы исполнительной власти субъекта имеют право выкладывать не всю территориальную схему, а определенные позиции. Мы в рамках государственного контракта делали все разделы в соответствии с требованиями к территориальным схемам и техническим заданием».

До 1 января 2020 года региональные территориальные схемы обращения с отходами должны пройти корректировку. После вступления в силу Постановления Правительства РФ № 1130 от 22.09.2018 территориальная схема обращения с отходами кроме прежних разделов будет включать в себя:

– данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

– оценку объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

– прогнозные значения предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами;

– сведения о зонах деятельности региональных операторов;

– электронную модель территориальной схемы.

Остается надеяться, что в рамках работы по корректировке территориальных схем согласно требованиям нового Постановления Правительства РФ № 1130 регионам удастся исправить ошибки, допущенные ранее при разработке основных разделов.

5. Отсутствие решения по рекультивации уже имеющихся полигонов с отходами I и II классов опасности

Установление единого федерального оператора только для вновь образующихся отходов не решит проблему рекультивации «исторических» захоронений – старых мест накопления отходов. Эксперт Горного совета Северо-Западного федерального округа Юрий Королев указал на утрату данных об этих объектах: «В 1990-е годы в ходе массовой приватизации и перепрофилирования химических производств многочисленные места накопления отходов стали бесхозными и брошенными в результате банкротств старых юридических лиц. Сегодня информация о них отсутствует. Неясно, на какие средства будет проведена рекультивация таких полигонов, и кто понесет ответственность за их рекультивацию».

Действительно, такие места накопления не нашли отражения в региональных территориальных схемах обращения с отходами. Инвентаризация накопленных отходов не проведена даже на таком знаковом и масштабном объекте, как полигон «Красный Бор», который является «горячей точкой» ХЕЛКОМ и находится в ведении хозяйствующего субъекта – правительства Санкт-Петербурга. Полигон «Красный Бор» как место накопления даже отсутствует в территориальных схемах обращения с отходами двух регионов – Санкт-Петербурга и Ленинградской области. И это типичная ситуация для страны в целом: регионы не отразили эти места накоплений в территориальных схемах, а следовательно, и уходят от ответственности за рекультивацию этих земель. Поэтому создание единого федерального оператора по обращению с отходами I и II классов опасности без параллельного определения источников финансирования рекультивации исторических захоронений – путь тупиковый. При увеличении финансовой нагрузки на бизнес по утилизации отходов I и II классов опасности, но без понимания того, кто же финансово ответственен за рекультивацию старых свалок, их рост на территории России будет только продолжаться.